II SAB/Gd 91/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. R., H. R., H. J., T. B. i G. M. na bezczynność Starosty w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości 1/ zobowiązuje Starostę do rozstrzygnięcia wniosku M. R. z dnia 14 lutego 1992 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu tego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2/ stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zasądza od Starosty solidarnie na rzecz skarżących M. R., H. R., H. J., T. B. i G. M. kwotę 665 (sześćset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Starosty – M. R., H. R., T. B., H. J. oraz G. M. wnieśli o zobowiązanie organu do merytorycznego zakończenia sprawy z ich wniosku w przedmiocie dokonania regulacji stanu prawnego nieruchomości - działki nr [...], o pow. 223 m2, położonej J., w oparciu o art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 roku, nr 30, poz. 127 ze zm.), poprzez ustanowienie na rzecz skarżących użytkowania wieczystego gruntu, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, a ponadto o zasądzenie od Starosty na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że w dniu 14 lutego 1992 roku działający w imieniu skarżących M. R. złożył do ówczesnego Zarządu Miasta wniosek o dokonanie regulacji stanu prawnego ww. nieruchomości. Ostatnią informacją dotycząca toczącego się postępowania, było doręczone M. R. zawiadomienie Burmistrza Miasta o wszczęciu postępowania w sprawie ww. nieruchomości, datowane na dzień 17 grudnia 1992 roku. Skarżący wskazali, że pismem z dnia 23 lutego 2012 roku złożyli do Burmistrza wniosek o niezwłoczne załatwienie przedmiotowej sprawy. Burmistrz - pismem z dnia 6 marca 2012 roku poinformował ich, że w dniu 18 października 2005 roku Starosta wypowiedział porozumienie z dnia 24 października 1990 roku w sprawie prowadzenia przez organy Miasta niektórych spraw z zakresu administracji rządowej należących do właściwości Kierownika Urzędu Rejonowego. Natomiast Starosta, któremu przekazane zostało ww. pismo skarżących z dnia 23 lutego 2012 roku, poinformował ich (w piśmie z dnia 16 marca 2012 roku), że stan prawny przedmiotowej nieruchomości jest uregulowany. W kolejnym piśmie z dnia 13 kwietnia 2012 roku Starosta wyjaśnił skarżącym, że przed nim, jako organem administracji publicznej wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, nie było i nie jest prowadzone postępowanie w sprawie regulacji stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, skarżący stwierdzili, że sprawa dotycząca regulacji stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości nie została prawomocnie rozstrzygnięta. Zawiadomienie Burmistrza Miasta o wszczęciu postępowania z dnia 17 grudnia 1992 roku jest jedynym oficjalnym pismem, które zostało doręczone skarżącym w toczącej się sprawie. Świadczy to o tym, że postępowanie zostało wszczęte, zaś w dniu 21 lutego 2006 roku miało miejsce protokolarne przekazanie akt sprawy Staroście. W toku postępowania wyjaśniającego żaden z organów nie był w stanie wykazać, że postępowanie administracyjne w sprawie wywołanej wnioskiem skarżących z dnia 14 lutego 1992 roku zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Nie przedłożono takiej decyzji skarżącym, jak również nigdy nie została ona skarżącym doręczona. Skarżący podkreślili przy tym, że Starosta nie powołuje się na żadne rozstrzygnięcie w spornej sprawie, z czego można wywnioskować, że takowego rozstrzygnięcia brak. W odpowiedzi na skargę Starosta wyjaśnił, że przed nim nie było i nie jest prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie regulacji stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie jest w posiadaniu akt sprawy. Organ stwierdził również, że w przekazanej mu na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 21 lutego 2006 roku przez Burmistrza dokumentacji, znajduje się jedynie nieuwierzytelniona kserokopia zawiadomienia Urzędu Miejskiego z dnia 17 grudnia 1992 roku, dotyczącego regulacji stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości oraz uwłaszczenia budynku znajdującego się na gruncie, a także nieuwierzytelniona kserokopia wniosku M. R. z dnia 14 lutego 1992 roku dotycząca regulacji stanu prawnego, kierowana do Zarządu Miasta. Organ wskazał również, że regulacja stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości miała zostać dokonana w trybie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o czym świadczy nieuwierzytelniona kserokopia protokołu uzgodnień z dnia 10 września 1992 roku, związanego ze złożonym przez M. R. wnioskiem z dnia 14 lutego 1992 roku. Dodatkowo Starosta stwierdził, że decyzją ostateczną z dnia 25 września 1997 roku Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez A w W. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w J. przy ul. W., w skład którego wchodzi między innymi przedmiotowa nieruchomość. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów - między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego - wyrażoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "k.p.a.", organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl przepisu art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W sytuacji gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w ww. terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. W przypadku bezczynności organu Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu do wojewódzkiego sądu administracyjnego dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. Z art. 52 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z akt administracyjnych nadesłanych przez organ wynika, że skarżący w dniu 20 kwietnia 2012 roku wnieśli do Wojewody zażalenie na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie dotyczącej regulacji stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a zatem należało uznać, że wyczerpali tryb z art. 37 k.p.a. Z nadesłanych akt wynika również, że Starosta, któremu skarżący zarzucają w przedmiotowej sprawie bezczynność, dysponuje dokumentami, które świadczą o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego regulacji stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, które to postępowanie do chwili wydania wyroku w niniejszej sprawie nie zostało zakończone. W szczególności należy wskazać, że z ww. akt wynika, że przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia 14 lutego 1992 roku, (złożonym w imieniu skarżących przez M. R.). We wniosku tym M. R. w imieniu swoim i pozostałych spadkobierców (skarżących), domagał się regulacji stanu prawnego nieruchomości - działki nr [...], położonej przy ul. W. w J., stanowiącej własność Skarbu Państwa, w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 roku, nr 30, poz. 127 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, obowiązującym w dacie złożenia przez skarżących wniosku, posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste (zd. 1); przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych (zd. 2). Przedmiotowy wniosek został złożony do Zarządu Miasta, a nie do rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, ponieważ na mocy porozumienia z dnia 24 października 1990 roku w sprawie prowadzenia przez organy miasta J. niektórych spraw z zakresu administracji rządowej (Dz. U. Woj. Gdańskiego nr 26, poz. 235), Zarząd Miasta był w tej dacie właściwy do rozpatrywania tego rodzaju wniosku. Na skutek częściowego wypowiedzenia ww. porozumienia przez Starostę pismem z dnia 18 października 2005 r., Burmistrz Miasta przekazał - protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 21 lutego 2006 roku - Staroście dokumentację spraw z zakresu gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa, wśród której znajdowała się także dokumentacja dotycząca nieruchomości zabudowanej B w J. przy ul. W., stanowiącej działki nr [...], [...] i [...], km. 32 o pow. 1.032 m2, a zatem obejmująca działkę nr [...], której dotyczył wniosek skarżących. Podkreślić w tym miejscu należy, że wniosek z dnia 14 lutego 1992 roku, przed przekazaniem dokumentacji Staroście, był przedmiotem postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta. Wskazuje na to przede wszystkim spisany w dniu 10 września 1992 roku protokół uzgodnień pomiędzy A w W., M. R. oraz Burmistrzem Miasta. Z protokołu tego wynika, że w toku uzgodnień stwierdzono m. in., że zostało wszczęte postępowanie w związku z wnioskiem M. R. z dnia 14 lutego 1992 roku o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, które nie zostało zakończone do czasu spisania protokołu uzgodnień. W protokole tym wskazano również na zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 22 listopada 1991 roku, co może wskazywać na istnienie jeszcze wcześniejszego, nieujawnionego w aktach administracyjnych, wniosku M. R. w sprawie uregulowania stanu prawnego tej nieruchomości. Z kolei z zawiadomienia z dnia 17 grudnia 1992 roku załączonego do akt wynika, że Burmistrz Miasta wszczął także z urzędu postępowanie w sprawie regulacji stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości oraz uwłaszczenia znajdującego się na gruncie budynku. W ocenie Sądu, skoro ww. wniosek skarżących z dnia 14 lutego 1992 roku nie został rozpatrzony przez Burmistrza Miasta do czasu przekazania Staroście dokumentacji w tym zakresie, obowiązanym do jego rozpatrzenia stał się Starosta, ponieważ Burmistrz prowadził przedmiotową sprawę jedynie na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy organami administracji, które Starosta wypowiedział. Zgodnie z obowiązującym również w dacie wniesienia wniosku art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji państwowej. Żądaniem takim był w przedmiotowej sprawie wniosek skarżących z dnia 14 lutego 1992 roku, który nie został rozpoznany przez właściwy organ, a niewątpliwie zainicjował on postępowanie w sprawie. Należy w tym miejscu stwierdzić także, że okoliczność, iż Starosta dysponuje wyłącznie kserokopią tego wniosku nie wyłącza obowiązku działania tego organu w celu rozpatrzenia żądania w nim zawartego. Jeżeli bowiem organ miał wątpliwości, czy przedmiotowy wniosek rzeczywiście został złożony, winien był niezwłocznie po przekazaniu dokumentacji, a więc w lutym 2006 roku, podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia tej kwestii. Wobec uzyskania od Burmistrza Miasta jedynie kserokopii wniosku, rzeczą Starosty było albo zwrócenie się do Burmistrza o nadesłanie oryginału wniosku, albo wezwanie wnioskodawcy do podpisania wniosku. Bezczynności organu nie usprawiedliwia również wydana przez Wojewodę decyzja z dnia 25 września 1997 roku, stwierdzająca nabycie przez A w W. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w J., przy ul. W., w skład którego wchodzi również przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...]. Mieć bowiem należy na uwadze, że ww. decyzja nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem skarżących z dnia 14 lutego 1992 roku. Decyzja ta została bowiem wydana na skutek wniosku A w W. i w oparciu o inną podstawę prawną niż wskazana w ww. wniosku skarżących, a mianowicie w oparciu o przepisy art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz ustawy z dnia 10 czerwca 1994 roku o uregulowaniu niektórych praw majątkowych Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. nr 86, poz. 395). Decyzja ta nie stanowi zatem decyzji wydanej w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących, który oparty został na przepisie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że obowiązkiem Starosty było rozpatrzenie wniosku skarżących z dnia 14 lutego 1992 roku (złożonego w ich imieniu przez M. R.). Sąd stwierdził przy tym, że Starosta zwleka z załatwieniem przedmiotowej sprawy, pomimo otrzymania dokumentacji w tym zakresie od Burmistrza Miasta w dniu 28 lutego 2006 roku, to jest ponad 6 lat. Z okoliczności sprawy oraz twierdzeń Starosty wynika nadto, że nie miał on i nie ma obecnie zamiaru podejmować dalszych czynności wyjaśniających. Przekazanie ww. dokumentacji było ostatnią czynnością w sprawie dokonaną przez Burmistrza i począwszy od tego dnia występował stan bezczynności Starosty, który nie ustał do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie. W tych okolicznościach sprawy skargę M. R., H. R., T. B., H. J. oraz G. M. na bezczynność Starosty - polegającą na nierozstrzygnięciu ich wniosku z dnia 14 lutego 1992 roku o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości opisanej we wniosku, należało zatem uznać za uzasadnioną. Podkreślić przy tym należy, że w sprawie nie występowały żadne okoliczności uzasadniające wstrzymywanie biegu postępowania, zaś organ zaniechał zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie w trybie art. 36 k.p.a. i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Bezczynność organu administracji publicznej, polegająca na uchylaniu się organu od wydania decyzji administracyjnej, narusza prawa strony, podważa autorytet władzy i zaufanie obywateli do organów Państwa. Bezczynność organu administracji publicznej, polegająca na uchylaniu się organu od wydania decyzji administracyjnej, bądź podjęcia innych czynności, do których jest zobowiązany, oprócz tego, że powoduje niezałatwienie sprawy z wszelkimi tego konsekwencjami negatywnymi dla strony, pozbawia również stronę możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi w konstytucyjne wolności i prawa obywatela. Prowadząc postępowanie administracyjne organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z tych też przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 w zw. z art. 286 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Kierując się nieskomplikowanym charakterem sprawy, Sąd zakreślił organowi termin 30 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekając w trybie przepisu art. 149 § 1 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd mógł tylko orzec o obowiązku rozpoznania danego wniosku strony w określony terminie, nie mógł natomiast (jak chciałaby strona skarżąca) nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżących. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, w punkcie drugim sentencji wyroku, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ bezczynność Starosty, skutkująca nierozstrzygnięciem wniosku stron przez ten organ przez okres ponad 6 lat, narusza w sposób rażący art. 12 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Ponadto istotną okolicznością, mającą wpływ na ocenę bezczynności organu jako rażąco naruszającej prawo, jest rodzaj ewentualnych konsekwencji wobec skarżących, które może ona za sobą pociągać. W przedmiotowej sprawie, nieuzasadnione przewlekanie postępowania powoduje bowiem brak rozstrzygnięcia na drodze postępowania administracyjnego w kwestii stanu prawnego nieruchomości, a tym samym niepewność co do przysługujących skarżącym praw. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 14 ust. 2 punkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. 2002 r., nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 665 zł, w tym koszty wpisu sądowego od skargi (100 zł), koszty opłat skarbowych od pełnomocnictw (85 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego obliczone jako dwukrotność stawki minimalnej (2 x 240 zł) w związku ze znacznym wkładem pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.