II SAB/Gd 91/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi C. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie stanu technicznego drogi 1/ zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania sprawy dotyczącej stanu technicznego nawierzchni odcinka drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] obręb L., w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2/ stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3/ oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4/ zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego C. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. C. S. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nieodpowiedniego stanu technicznego publicznej drogi gminnej - działka nr [..] obręb L. w Gminie N. Zarzucił skarżący naruszenie art. 8 Kpa, art. 12 § 1 Kpa, art. 35 § 1 i 3 Kpa, art. 36 § 1 Kpa i art. 37 § 5 Kpa poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy tj. pozostawienie w bezczynności przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę podniósł skarżący, że w dniu 27 maja 2020 r. złożył wniosek do PINB w przedmiocie wydania w trybie art. 66 Prawa budowlanego nakazu zarządcy drogi doprowadzenia jej parametrów technicznych (szerokości poprzez poszerzenie) do wymogów określonych w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. W piśmie z 8 czerwca 2020 r. PINB wyjaśnił, że droga ta pozostaje w gestii Gminy i organem właściwym do zajęcia stanowiska w przedmiocie jej stanu jest Wójt Gminy. W dniu 17 czerwca 2020 r. działając na prawach strony zażądał skarżący wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie złego stanu technicznego odcinka przedmiotowej drogi. Zawiadomieniem z 3 lipca 2020 r. powiadomiono strony, o wszczęciu postępowania i wyznaczono termin (31-07-2020 r., godz. 10.00) oględzin stanu technicznego nawierzchni w/w drogi. Po upływie dwóch miesięcy od daty oględzin przedmiotowej drogi w dniu 8 września 2020 r. złożył skarżący ponaglenie w związku z bezczynnością organu powiatowego. W załatwieniu ponaglenia organ wojewódzki pismem z dnia 22 września 2020 r. poinformował, że w trakcie kontroli w dniu 31 lipca 2020 r. ustalono, że na przedmiotowej działce są prowadzone roboty budowlane dotyczące kanalizacji sanitarnej i zastany stan uniemożliwił organowi pierwszej instancji ocenę stanu technicznego nawierzchni drogi. Ustalono również, że Gmina po zakończeniu robót budowlanych powiadomi organ powiatowy o przywróceniu drogi do należytego stanu technicznego. Organ nadzoru nadmienił również, że po zakończeniu robót na przedmiotowej nieruchomości ustali faktyczny stan techniczny drogi i w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości podejmie stosowne działania w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wbrew zawiadomieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o wszczęciu postępowania administracyjnego z 3 lipca 2020 r. stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje na tym etapie prawo do wniesienia ponaglenia z uwagi na brak wszczęcia postępowania administracyjnego i brak ustalenia kręgu stron tego postępowania. W opinii skarżącego z powyższego wynika, że organowi wojewódzkiemu umknął fakt, że omawianym zawiadomieniem organ pierwszej instancji wszczął postępowanie i ustalił strony tego postępowania. Wśród kręgu stron postępowania wymienia się skarżącego, jako właściciela działki nr [..] przylegającej do tej drogi i potwierdza się jego interes prawny, który wynika z prawa własności czyli z art. 140 i art. 144 KC. Ponadto organy nadzoru budowlanego błędnie oceniły, że w dniu 31 lipca 2020 r. na działce nr [..] trwały roboty budowlane, ponieważ zakończono je w dniu 28 lipca 2020 r. i w tym dniu na tej "niezabezpieczonej" drodze przywrócono ruch pojazdów i pieszych. Dodał skarżący, że pomimo upływu dwunastu miesięcy organom nadzoru budowlanego nie udało się do tej pory ustalić nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 Kpa zgodnego z art. 57 Kpa tj. w dniach, tygodniach lub miesiącach i z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 Kpa. Obecny stan techniczny przedmiotowej drogi jest zły. Część betonowych płyt jest połamana i wystają z niej pręty metalowe. Na części gruntowej drogi powstały koleiny i głębokie wyboje. Miejscami szerokość drogi jest ograniczona przez drzewa do 4 m. Natężenie ruchu na tej drodze systematycznie rośnie, a tym samym zwiększa się stan zagrożenia życia i zdrowia ludzi. W odpowiedzi na skargę PINB wskazał, że w związku ze skargą C. S. pismem z 6 lipca 2021 r. wystąpił do Gminy o udzielenie informacji o stopniu zaawansowania robót przy budowie kanalizacji sanitarnej i przypuszczalnym terminie ich zakończenia. Z uzyskanej informacji wynika, że roboty budowlane związane z budową kanalizacji sanitarnej na dz. nr [..] obręb L. prowadzone na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [..] nie zostały jeszcze zakończone. Planowany termin zakończenia robót wynikający z umowy zawartej z wykonawcą robót przypada na dzień 31.08.2021 r. Ponadto Gmina poinformowała, że w ramach prowadzonej inwestycji nawierzchnia drogi (dz. nr [..]) zostanie doprowadzona do należytego stanu technicznego. Odnosząc się do argumentów skarżącego polegających m.in. na twierdzeniu, że budowa kanalizacji sanitarnej została zakończona w dniu 28 lipca 2020 r., organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie może być wniesione tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Z wymienionych przepisów wynika więc, iż zażalenie jako zwyczajny, samodzielny i formalny środek prawny, służy jedynie od rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji pierwszej instancji w formie postanowienia. Niedopuszczalne jest natomiast zażalenie od czynności organu administracji, które nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Wobec powyższego PINB wniósł o oddalenie skargi na bezczynność organu w przedmiocie nieodpowiedniego stanu technicznego drogi gminnej w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd dostrzega, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Skarżący skierował taki środek do organu wyższego stopnia, zatem jego skarga podlega merytorycznej ocenie Sądu. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu ( art. 36 k.p.a.). Wniosek skarżącego inicjujący postępowanie z 27 maja 2020 r. dotyczył wydania w trybie art. 66 Prawa budowlanego nakazu zarządcy drogi doprowadzenia jej parametrów technicznych (szerokości poprzez poszerzenie) do wymogów określonych w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zgodnie zaś z art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. Natomiast stosownie do ust. 2 tego przepisu, w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. W konsekwencji, jeżeli wystąpi jedna z czterech przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, bądź przesłanka wskazana w ust. 1a tego artykułu, uzasadniona jest ingerencja organu nadzoru budowlanego, a decyzje wydawane na podstawie art. 66 stanowią decyzje związane. Jeśli wystąpi choć jedna z przesłanek organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony, lecz obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zaistnienie przesłanek musi zaś wynikać z ustaleń poczynionych przez organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (zob. A. Despot-Mładanowicz (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III 2016, LEX/el.). Ponadto, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może być wszczynane z urzędu przez organ nadzoru budowlanego, jednak żaden przepis nie ogranicza możliwości wszczynania takiego postępowania także na wniosek (wyrok z 2 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2155/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że PINB (będąc do tego zobowiązanym) nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącego (w trybie uregulowanym w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) w "kodeksowym" terminie; przy czym biorąc pod uwagę przedmiot sprawy (i konieczność prowadzenia postępowania dowodowego, gromadzenia dowodów z udziałem stron postępowania, w tym czynność oględzin, a więc konieczność uzupełnienia akt o niezbędny materiał dowodowy w zakresie stanu technicznego drogi i rodzaju prowadzonych na niej robót) należy przyjąć, że termin na wydanie rozstrzygnięcia wynosił dwa miesiące. Termin ten należało liczyć od dnia zawiadomienia stron postępowania przez organ o wszczęciu postępowania (z uwagi na to, że niekoniecznie każde pismo wpływające do nadzoru budowlanego o charakterze interwencyjnym musi skutkować uruchomieniem postępowania administracyjnego), co nastąpiło pismem z 3 lipca 2020 r. Od tej daty PINB prowadził postępowanie w sprawie i bezspornie nie zakończył go wydaniem rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ, jak się wydaje, wyraził przekonane o braku podstaw do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, co jednak nastąpiło w formie pisma z 3 lipca 2020 r., a następnie potwierdzenie znalazło w dokonanych czynnościach dowodowych w postaci oględzin i pisma do organu gminy realizującej na terenie drogi inwestycje budowlaną. Pozostawiając poza ramami niniejszych rozważań kwestię zasadności wszczęcia postępowania, bowiem nie mieści się ona w zakresie analizy w ramach bezczynności, bez wątpienia można zarzucić organowi naruszenie przepisów postępowania dotyczących formy rozstrzygania spraw administracyjnych. Nie jest dopuszczalne uchylanie się od obowiązku zajęcia stanowiska w formie nakazanej przepisami prawa administracyjnego, bowiem pozbawia to stronę możliwości merytorycznej obrony jej praw w toku postępowania, abstrahując od naruszenia zasady szybkości postępowania. W tej sytuacji, stwierdzić należy, że organ pozostaje w bezczynności. Nie wydał bowiem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w uzasadnionym terminie, co powinien był uczynić, jeśli uznał wniosek za nieuzasadniony z punktu widzenia art. 61 § 1a k.p.a. Nie wydał także rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie objętym wnioskiem skarżącego, w terminach, wynikających z art. 35 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za uzasadnioną co do samej zasady i zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącego z 27 maja 2020 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w pkt 1 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W punkcie 2 wyroku sąd stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Co prawda, ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, więc dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Ustalając charakter bezczynności sąd uznał, że zasadniczą przesłanką, która pozwala na taką ocenę jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne odsuwanie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką okolicznością, ponieważ jak wynika z akt sprawy organ ustosunkował się do pism skarżącego i udzielił odpowiedzi pismem z 8 czerwca 2020 r., powołując się m.in. na okoliczność prowadzenia robót budowlanych przez gminę. Tym samym nie można stwierdzić, że organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, czy też zignorował skarżącego, lecz podjął czynność niewłaściwą, w związku z czym został zobowiązany do ponownego odniesienia się do wniosku skarżącego. Z tego też powodu sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny lub przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzono od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (na którą złożył się wpis od skargi). Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, bowiem skarga dotyczyła przewlekłości lub bezczynności organu administracji publicznej.