II SAB/Gd 93/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Towarzystwa na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. A. (dalej jako "Towarzystwo") wniosło w dniu 13 lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako "RDOŚ") w udostępnieniu informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Towarzystwa z dnia 18 kwietnia 2019 r. (pkt 1), stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia na rzecz skarżącego zapłaty w kwocie 1.000 zł lub wymierzenia organowi grzywny w takiej kwocie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2019 r. Towarzystwo wniosło o udzielenie informacji czy w związku z postępowaniem w sprawie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, do RDOŚ wpłynął wniosek Prezydenta o uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów ". Jeśli tak, to wnioskodawca wniósł o udostępnienie: 1. wniosku o uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia, 2. załączników do ww. wniosku, w szczególności raportu w ramach powtórnej oceny oddziaływania na środowisko, 3. uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia przez Państwowe Gospodarstwo Wodne - Wody Polskie, jeśli zostało wydane, 4. opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, jeśli została wydana, 5. uzgodnienia przedsięwzięcia RDOŚ, jeżeli zostało wydane, a jeśli nie, to w momencie jego wydania. W odpowiedzi na wniosek, w dniu 16 maja 2019 r. organ przesłał wnioskodawcy: 1. kopię wniosku Prezydenta Miasta, 2. kopię obwieszczenia RDOŚ związanych z postępowaniem w związku z realizacją przedsięwzięcia pn. "Budowa Zakładu Termicznego Przekształcenia Odpadów Komunalnych", 3. kopię raportu oddziaływania na środowisko dla ww. inwestycji. W dniu 21 maja 2019 r. wnioskodawca poinformował organ, że otrzymał ww. dokumenty, przy czym zaznaczył, że obwieszczenie o sygnaturze [..] dotyczy innej sprawy, niż przedmiotowa inwestycja. W odniesieniu zaś do pozostałych z żądanych informacji strona wniosła o przesłanie, bądź wyjaśnienie przyczyn odmowy udostępnienia informacji dotyczących: 1. wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, 2. uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia przez Państwowe Gospodarstwo Wodne - Wody Polskie, 3. opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, 4. innych pism i dokumentów dotyczących przedmiotowego postępowania, o ile zostały złożone do RDOŚ. W odpowiedzi na powyższe, w dniu 18 lipca 2019 r. RDOŚ przesłał wnioskodawcy: 1. opinię Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 lipca 2019 r., która wpłynęła do organu w dniu 15 lipca 2019 r., 2. opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 lipca 2019 r., która wpłynęła do organu w dniu 3 lipca 2019 r. Jak wyjaśnił RDOŚ, nie mógł udostępnić tych dokumentów w terminie zakreślonym dla rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, albowiem nie był w ich posiadaniu. Ponadto organ przesłał kopię wniosku inwestora o pozwolenie na budowę. Zaznaczył też, że postępowanie w sprawie prowadzi Prezydent Miasta, zaś RDOŚ jest tylko organem uzgadniającym. W złożonej skardze strona przedstawiła stan sprawy wskazując, że w zakreślonym przepisami terminie została jej udostępniona tylko część żądanych informacji, zaś co do pozostałych skarżące Towarzystwo nie otrzymało ani pisma wyjaśniającego powody opóźnienia w udostępnieniu tych materiałów, ani też decyzji o odmowie ich udostępnienia. Sytuacja, w której podmiot zobowiązany udostępnia niepełną informację stanowi zaś o bezczynności organu, co uzasadniało złożenia skargi w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę RDOŚ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że część z żądanych informacji została stronie udostępniona w dniu 16 maja 2019 r., a pozostałe dokumenty przesłano wnioskodawcy, gdy organ wszedł w ich posiadanie. Odnosząc się zaś do żądania udostępnienia wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę oraz innych pism i dokumentów dotyczących przedsięwzięcia organ wskazał, że żądań tych nie zawarto w pierwotnym wniosku, lecz w jego rozszerzeniu z dnia 21 maja 2019 r. Powyższe okoliczności wskazują, że wniosek Towarzystwa z dnia 18 kwietnia 2019 r. został załatwiony, a skarga na bezczynność jest niezasadna. W piśmie procesowym z dnia 2 września 2019 r. Towarzystwo, wobec wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, cofnęło wniosek o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 żądania skargi) oraz o ukarania organu grzywną (pkt 3). Jednocześnie wskazano, że pismo z dnia 21 maja 2019 r. nie stanowiło rozszerzenia żądania wniosku. Otóż załącznikiem wniosku Prezydenta był właśnie wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę, a pozostałe załączniki były, jak można się domyślać, jedynymi innymi dokumentami złożonymi do RDOŚ dotyczącymi przedmiotowego postępowania w tamtym momencie. Nie można wobec tego uznać, że organ w pełni wykonał wniosek skarżącego w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Podkreślić przy tym trzeba, że zasadność skargi na bezczynność ocenia się na dzień jej wniesienia, niemniej uwzględnia się również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Przechodząc do rozpoznania sprawy wskazać należy, że pismem procesowym z dnia 1 lipca 2019 r. strona skarżąca cofnęła skargę w zakresie żądania stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i zasądzenia na rzecz skarżącego zapłaty w kwocie 1.000 zł lub wymierzenia organowi grzywny w takiej kwocie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3). W związku z tym żądania skargi ograniczają się do zobowiązania organu do załatwienia wniosku Towarzystwa z dnia 18 kwietnia 2019 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności (pkt 1) i zarządzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego (pkt 4). Niemniej sąd przyjmuje, że skarga była bezzasadna na datę jej wniesienia. W niniejszej sprawie skarżące Towarzystwo zwalcza bezczynność Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 18 kwietnia 2019 r. dotyczącej wniosku Prezydenta Miasta o uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia. Podstawą prawną rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej jako u.d.i.p. Ustawa ta służy realizacji konstytucyjnego prawa obywateli dostępu do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP. Ustawa ta ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Bezczynność na podstawie tej ustawy polega zaś na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej nie podejmuje tej czynności bądź nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Natomiast w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie wniosku może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Oceniając, czy podmiot, do którego skierowano żądnie udostępnienia informacji publicznej pozostaje w tak rozumianej bezczynności należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.d.i.p.), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., wreszcie po trzecie żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udostępnienie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, jak też nie może budzić wątpliwości, że RDOŚ, jako organ administracji publicznej realizujący zadania na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), jak też innych ustaw, w szczególności ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396), jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd nie ma także wątpliwości, że żądania określone we wniosku z dnia 18 kwietnia 2019 r. mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniając rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z treści art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (ust. 1 pkt 2 lit c) oraz majątku, którym dysponują (ust. 1 pkt 2 lit f); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (ust. 1 pkt 3 lit b); danych publicznych, w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze); o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a - c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. W ocenie sądu wojewódzkiego żądania zawarte we wniosku mieszczą się ww. zakresie informacji o charakterze publicznym. Należy bowiem wskazać, że wniosek, o udostępnienie którego wnosiło Towarzystwo, został złożony przez Prezydenta Miasta w związku z wykonywaniem przez niego kompetencji ustawowych związanych procedurą udzielania pozwolenia na budowę. Nie ulega zatem wątpliwości, że informacja o złożonym przez ten organ do RDOŚ wniosku o uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia dotyczy informacji o czynnościach organów władzy publicznej podejmowanych w ramach ich ustawowej działalności. Ponadto należy wskazać, że inwestorem robót, których dotyczy wnioskowana dokumentacja jest Zakład Utylizacyjny, którego działalność służy wykonywaniu zadań własnych Gminy Miasta w zakresie utrzymania wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Z informacji na stronie Zakładu w Biuletynie Informacji Publicznej wynika, że Zakład powstał na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 17 grudnia 1991 nr XXXVII/236/91, a działalność w zakresie prowadzenia gospodarki odpadami komunalnymi została mu powierzona na podstawie uchwały Rady Miasta nr XLIII/1238/09 z dnia 17 grudnia 2009 r. Z kolei z informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu rejestrowi przedsiębiorców KRS, Gmina Miasta posiada całość udziałów Spółki. Z powyższego wynika zatem, że Zakład wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Co więcej, inwestycja polegająca na budowie zakładu termicznego przekształcenia odpadów komunalnych jest inwestycją celu publicznego, w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). W związku z tym należy uznać, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi realizowanymi przez podmiot wykonujący zadania własne jednostki samorządu terytorialnego i tym samym wskazująca na sposób wydatkowania środków publicznych, jest więc dokumentacją, do której dostęp gwarantuje u.d.i.p. To zaś oznacza, że RDOŚ był zobowiązany do załatwienia wniosku bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku – w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie, w ocenie sądu, organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku z dnia 18 kwietnia 2019 r., najpierw pismem z dnia 16 maja 2019 r., a następnie uzupełnił swoją odpowiedź w dniu 18 lipca 2019 r., więc po wniesieniu skargi. Wobec tego należy stwierdzić, że odpowiedź na pytania zawarte w pkt 1 i 2, w zakresie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, zostały udostępnione wnioskodawcy w dniu 16 maja 2019 r., zachowując maksymalny termin udostępnienia informacji określony w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i udostępnienie to miało miejsce przed wniesieniem skargi To zaś oznacza, że w odniesieniu do ww. żądań na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności i czyni bezzasadnym żądanie skargi zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 18 kwietnia 2019 r. W kwestii zaś żądań zawartych w pkt 3, 4 i 5 wniosku dotyczących uzgodnień i opinii wskazać należy, że sam wnioskodawca zaznaczył, że udostępnienie wskazanej w tych punktach dokumentacji ma nastąpić "jeśli zostały wydane". Jak zaś wynika z akt sprawy na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz w terminie wyznaczonym na jego rozpoznanie opinie i uzgodnienia, o które wnosiła strona nie istniały. Oznacza to, że organ nie był zobowiązany do ich udostępnienia, albowiem prawo dostępu do informacji dotyczy wyłącznie informacji publicznej, która już istnieje, a podmiot zobowiązany jest w jej posiadaniu. Nie sposób zatem zarzucać organowi bezczynności w udostępnieniu informacji, która jeszcze nie powstała, ani domagać się, aby organ informował o tym fakcie stronę, zaś w braku takiego działania wywodzić negatywne dla organu konsekwencje. Co więcej, podkreślić trzeba, że RDOŚ realizując żądanie strony do udostępnienia ww. informacji w momencie ich wydania, w dniu 18 lipca 2019 r. przekazał wnioskodawcy opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Z treści tych dokumentów wynika, że zostały one wydane odpowiednio w dniu 2 i 9 lipca 2019 r., a zatem niewątpliwie nie istniały w dacie składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w skardze ani w czasie zakreślonym do jego rozpoznania przez organ. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku udostępnienia stronie informacji określonych w pkt 2. wniosku, w zakresie załączników do wniosku Prezydenta Miasta o uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia, jakim był wniosek inwestora o pozwolenie na budowę, sąd uznał, że jest on niezasadny. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że dokument ten nie został udostępniony wnioskodawcy w dniu 16 maja 2019 r., lecz dotyczyło to kolejnego wniosku, a nie wniosku, który jest przedmiotem skargi. Z kolei na wniosek z 21 maja 2019 r. RDOŚ przekazał wraz z innymi dokumentami, które pozyskał, kopię wniosku inwestora o pozwolenie na budowę. Powyższe oznacza zatem, że obecnie nie pozostaje do zrealizowania żaden z elementów wniosku z dnia 18 kwietnia 2019 r., a zatem organ, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej nie pozostaje w bezczynności, rozumianej jako brak podjęcia przez podmiot zobowiązany czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji bądź niewydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga na bezczynność RDOŚ w udostępnieniu informacji publicznej nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy, tj. wobec całkowitego spełnienia żądania określonego we wniosku Towarzystwa z dnia 18 kwietnia 2019 r. W tym stanie rzeczy sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. W niniejszej sprawie sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.