II SAB/Gd 94/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie uzgodnienia dokumentacji przebiegu przyłączy wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i deszczowej dla projektowanych obiektów budowlanych postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu J. S. ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Wnioskiem z dnia 6 maja 2009 r. J. S. zwrócił się do Zarządu Dróg i Zieleni w G. o uzgodnienie przebiegu przyłączy kanalizacji wodociągowej, sanitarnej i deszczowej do projektowanych dwóch budynków mieszkalnych z funkcją usługową na działce nr 815/3 przy ul. S. w G. W piśmie z dnia 2 lipca 2009 r. organ wyjaśnił, że wydanie zezwolenia na lokalizację projektowanych przyłączy w pasie drogowym ul. S. będzie możliwe dopiero po uzgodnieniu projektu obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. W związku z tym wnioskodawca wezwany został do uzupełnienia braków złożonego wniosku o uzgodnienie złożonych projektów przyłączy poprzez sporządzenie analizy i prognozy ruchu z określeniem wpływu planowanej inwestycji na istniejący układ komunikacyjny wraz z koncepcją obsługi komunikacyjnej opracowanej na podstawie wniosków w/w analizy. W wezwaniu pouczono stronę, że nieusunięcie wskazanych braków w terminie spowoduje zostawienie podania bez rozpoznania. J. S. wniosku nie uzupełnił. J. S. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezatatwienie przedmiotowej sprawy przez Prezydenta Miasta w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Wniósł o wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn zwłoki, ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz powiadomienie właściwego organu celem poniesienia przez niego odpowiedzialności przewidzianej w art. 38 k.p.a. Postanowieniem z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wyznaczenia terminu załatwienia sprawy uzasadniając, że organ I instancji słusznie wezwał wnioskodawcę do przedłożenia analizy (koncepcji) obsługi transportowej wraz z prognozą ruchu i określeniem wpływu planowanej inwestycji na istniejący układ komunikacyjny, gdyż ta analiza służyć ma wydaniu przez ten organ wnioskowanego uzgodnienia. Przedłożenie przedmiotowej analizy wymagane jest z uwagi na ewentualną konieczność budowy lub przebudowy drogi. Logicznym następstwem budowy lub przebudowy drogi może być zmiana przebiegu urządzeń infrastruktury technicznej. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, iż nie ma podstaw do przyjęcia bezczynności organów w zaistniałej sytuacji. Skargę na bezczynność Prezydenta Miasta wniósł J. S. zarzucając niezałatwienie w terminie sprawy uzgodnienia dokumentacji przebiegu przyłączy wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i deszczowej dla projektowanych budynków przy ul. S. w G. na działce nr 815/3. W związku z tym wniósł o zobowiązanie wskazanego organu do wydania żądanego uzgodnienia. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa sprawa wszczęta została wnioskiem z dnia 6 maja 2009 r. i do dnia wniesienia skargi nie została załatwiona. Organ uzależnił dokonanie uzgodnienia od przedstawienia dodatkowych informacji oraz od zawarcia umowy na przebudowę lub budowę układu komunikacyjnego. Zdaniem skarżącego żądanie dodatkowych informacji wykracza poza określoną przepisami zawartość projektu budowlanego, żaden przepis prawa nie uzależnia bowiem dokonania uzgodnienia od zawarcia powyższej umowy. Skarżący wskazał, że wyczerpano drogę administracyjną składając zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które nie zostało uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie. Wskazano, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji gdy organ podejmuje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, a ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia na te akty lub czynności, wówczas możliwość wniesienia skargi uzależniona jest od uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Strona niezadowolona z czynności podjętej przez organ administracji innej niż decyzja czy postanowienie powinna, przed wniesieniem skargi do sądu skorzystać z trybu przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy i wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący nie wykorzystał ustawowych środków, które przysługują przed wniesieniem skargi, tym samym jego skargę uznano za niedopuszczalną. Organ wyjaśnił nadto, że w związku z faktem, że trasa przebiegu wnioskowanych do uzgodnienia urządzeń infrastruktury technicznej uzależniona jest od kształtu (geometrii) docelowego układu drogowego, który będzie funkcjonował po zrealizowaniu przez inwestora swojej inwestycji niedrogowej, celem uzgodnienia przebiegu sieci żądano od wnioskodawców (inwestorów inwestycji niedrogowych) analizy obsługi transportowej wraz z prognozą ruchu i określeniem wpływu planowanej inwestycji na istniejący układ komunikacyjny, aby stwierdzić, czy zamierzona inwestycja będzie powodowała konieczność budowy lub przebudowy drogi, co z kolei może wpłynąć na przebieg urządzeń infrastruktury technicznej w budowanej lub przebudowywanej drodze. Oparto się w tym zakresie o treść art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym budowa tub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, szczegółowe warunki budowy tub przebudowy dróg, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Bez wiedzy, jaki będzie wpływ inwestycji niedrogowej na istniejący układ drogowy (komunikacyjny), zarząd drogi nie jest w stanie określić, w którym miejscu ma przebiegać sieć, o której uzgodnienie wnosi inwestor. O stosownych przepisach oraz obowiązującej wszystkich inwestorów procedurze strona była informowana pismami z dnia 30.06.2009 r., 02.07.2009 r., 24.08.2009 r., 04.01.2010 r., 08.02.2010 r. oraz 22.02.2010 r. Ponadto w siedzibie Zarządu Dróg i Zieleni w dniu 04.12.2009 r. odbyło się, w obecności i przy czynnym udziale strony, spotkanie mające na celu wyjaśnienie wszelkich wątpliwości dotyczących procedury dotyczącej przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd orzeka również w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy). Właściwość Sądu w tym ostatnim przypadku dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić co w niniejszej sprawie jest przedmiotem bezczynności organu. Skarżący wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie dokumentacji dotyczącej przebiegu przyłączy wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i deszczowej dla projektowanych budynków przy ul. S. Wniosek ten złożył wypełniając hipotezę art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.: Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Spełnienie powyższych warunków dotyczy, w myśl art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, całego zamierzenia budowlanego, w tym projektowanych przyłączy. Obowiązek uzyskania pozwoleń, uzgodnień lub opinii wynikać winien z przepisów szczególnych. W zakresie wniosku skarżącego dotyczącego uzgodnienia projektu przebiegu przyłączy wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, których lokalizacja planowana jest w pasie drogowym ulicy S. w G., przepisami szczególnymi obligującymi inwestora do uzyskania uzgodnień jest ustawa z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). W zależności od tego, czy realizacja planowanych przyłączy będzie miała charakter przebudowy istniejących urządzeń, czy wybudowania nowych, podstawą materialnoprawną wnioskowanego uzgodnienia winien być przepis art. 38 ust. 2 lub przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, istniejących w pasie drogowym niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. Natomiast w myśl art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 39 ust. 3a pkt 2 wskazanej ustawy w powyższej decyzji poucza się inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany m.in. do uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3. Powyższe regulacje nie przewidują dla uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego obiektu lub urządzenia znajdującego się w pasie drogowym formy decyzji administracyjnej ani postanowienia. Efektem procedowania organu w niniejszej sprawie winno być zatem uzgodnienie przebiegu przyłączy, które nie ma charakteru decyzji ani postanowienia. W sytuacji gdy przepis prawa nie przewiduje formy decyzji, sposobem wyrażenia przez organ stanowiska odnośnie przedstawionych przez inwestora rozwiązań jest pisemne oświadczenie organu lub adnotacja na egzemplarzu opiniowanej dokumentacji. Oświadczenie takie, z punktu widzenia prawnych form działania administracji kwalifikować należy jako czynność materialno-techniczną o charakterze zewnętrznym. (vide: Anna Ostrowska "Pozwolenie na budowę" LexisNexis Warszawa 2009 r. str. 128) Jest to bowiem czynność z zakresu administracji publicznej, w ramach której organ administracji w sposób władczy, jednostronnie przesądza o treści uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Na czynność taką zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przysługuje skarga do sadu administracyjnego. Z art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy wynika, iż skarga przysługuje również na bezczynność organu w sprawie przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy. W konsekwencji, oceniając bezczynność organu w sprawie dotyczącej wydania innego niż decyzje i postanowienia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej należało zbadać dopuszczalność przedmiotowej skargi w świetle art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis stanowi, iż § 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. § 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. § 3. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. § 4. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Przedmiotem wniesionej skargi była bezczynność organu w sprawie, w której ustawodawca nie przewidział wydania decyzji lub postanowienia, w sprawie wyłączona była zatem możliwość wniesienia zażalenia na bezczynność organu do organu wyższego stopnia przewidziana w art. 37 k.p.a. Przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego, skarżący winien, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Niespełnienie tego wymogu, skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn na podstawie art. 52 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.