II SAB/Gd 94/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie warunków zabudowy 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 września 2014 r., nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej w G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta, decyzją z dnia 30 września 2014 r., wydaną na wniosek skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym w obrębie terenu oznaczonego [...] na części działki nr [...] przy ul. K. w G. wraz z urządzeniami budowlanymi. Pismem z dnia 14 października 2014 r. uczestnicy postępowania administracyjnego wnieśli odwołanie od powyższej decyzji a organ I instancji, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 132 kpa, przekazał to odwołanie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sprawa wpłynęła do Kolegium w dniu 30 października 2014 r. i została zarejestrowana pod nr [...]. Wobec nierozpoznania wniesionego przez uczestników postępowania administracyjnego odwołania, Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła w dniu 18 lutego 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to wpłynęło do organu w dniu 23 lutego 2015 r. W dniu 17 kwietnia 2015 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu wniesionego przez nią odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 września 2014 r. W skardze zawarto wnioski: o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 2 tygodni od dnia przekazania mu akt; o stwierdzenie, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa; o wymierzenie organowi grzywny w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej uwzględnienie. Kolegium stwierdziło, że bezczynność w niniejszej sprawie nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Przyczyną bezczynności jest bowiem rozpoznawanie spraw według kolejności ich wpływu. Ponadto, w dniu 17 marca 2015 r., Spółdzielnia wniosła pierwszą skargę na bezczynność Kolegium w rozpoznaniu wniesionego przez nią odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 września 2014 r., którą następnie cofnęła, skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2015 r. umorzył postępowanie. Postanowienie to zostało doręczone organowi w dniu 27 kwietnia 2015 r. a w dniu 21 kwietnia 2015 r. do Kolegium wpłynęła kolejna skarga Spółdzielni na bezczynność Kolegium w rozpoznaniu wniesionego przez nią odwołania od tej samej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu odwołania wniesionego przez uczestników postępowania administracyjnego od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 września 2014 r., mocą której wydano skarżącej Spółdzielni warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym w obrębie terenu oznaczonego [...] na części działki nr [...] przy ul. K. w G. wraz z urządzeniami budowlanymi. Skarga jest dopuszczalna, a nadto skarżąca wyczerpała wymogi formalne wniesienia skargi na bezczynność organu albowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność organu odwoławczego, wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pismem z dnia 18 lutego 2015 r., z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Stosownie bowiem do art. 37 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Obowiązujące przepisy prawa w zakresie administracyjnego toku postępowania nie przewidują organu wyższego stopnia nad Samorządowym Kolegium Odwoławczym, wobec tego skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania tego organu winna zostać poprzedzona złożeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa do właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodnie z art. 37 § 1 kpa. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należało uznać jej zasadność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 17 ust. 1 kpa, właściwym organem odwoławczym w stosunku do organu I instancji i rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w rozdziale 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 kpa. Art. 133 kpa ustanawia termin, w którym organ I instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie, zaś datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 104 § 1 kpa, przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 ust. 3). Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się więc od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu II instancji i jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wyda decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. W niniejszej sprawie miesięczny termin załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze upłynął zatem w dniu 30 listopada 2014 r. Nierozpatrzenie odwołania w tym terminie świadczy o bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 września 2014 r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Dodatkowo, stosownie do treści art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Przejawem rażącego naruszenia art. 35 § 3 kpa w niniejszej sprawie jest przede wszystkim okoliczność, że odwołanie dotyczy decyzji organu I instancji z dnia 30 września 2014 r. i zostało wniesione przez skarżącą pismem z dnia 14 października 2014 r. Zaniechanie rozpoznania odwołania doprowadziło do kilkukrotnego przekroczenia terminu miesięcznego rozpoznania sprawy wskazanego w art. 35 ust. 3 kpa. Stanowi to niewątpliwie rażące naruszenie jego unormowań i godzi w przewidzianą w art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Kolegium nie podjęło żadnych czynności w sprawie i nie wyjaśniło w toku postępowania sądowoadministracyjnego przyczyn przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Co więcej, organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej uwzględnienie, przyznając tym samym, że pozostaje w bezczynności. Organ wobec treści wydanego przez Sąd wyroku powinien jednak rozpatrzyć sprawę w wyznaczonym terminie jednego miesiąca. Wskazać przy tym należy, że w razie niewykonania wyroku przysługuje stronie prawo wniesienia skargi o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie, pomimo stwierdzonego rażącego naruszenia prawa, w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest bowiem dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, jednakże zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. Kolegium wyjaśniło zaś, że opóźnienie w rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Spółdzielnię wynika z rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.