II SAB/Gd 94/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Wojewody w przedmiocie zrealizowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia odrzucić skargę. T. S. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się "zobowiązania Wojewody do zrealizowanie decyzji środowiskowej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 6 sierpnia 2010 r. wydanej na podstawie decyzji Wojewody o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (...) obwodnicy [..]". W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Obwodnica jest efektem wieloletnich prac i konsultacji społecznych, w wyniku których osiągnięto konsensus między innymi co do przebiegu trasy i sposobu ochrony mieszkańców przed hałasem. Natomiast, zaprojektowane ekrany w ochronie akustycznej z decyzji środowiskowej z 2009 r. nie są zgodne z obowiązującymi normami hałasu w trakcie projektowania, budowy i ukończenia całej obwodnicy i spełniają normy hałasowe, wynikające z rozporządzenia z 2012 r., które znacznie zredukowało zabezpieczenie przed hałasem w stosunku do przepisów wcześniejszych. Zdaniem skarżącego, zredukowano ilość ekranów ze względu na oszczędności, co stanowi o naruszeniu wymogów wynikających z ww. decyzji środowiskowej i norm hałasu obowiązujących w czasie jej wydania oraz osiągniętego konsensusu społecznego. Skarżący wskazał ponadto, że wielokrotnie zwracał się do GDDKiA, o realizację przedsięwzięcia według norm hałasowych obowiązujących w czasie jego realizacji, a więc rozporządzenia z 2007 r. Argumentował, że zaistniała sytuacja jest bardzo skomplikowana i nietypowa, gdyż wszelkie analizy porealizacyjne, wykonane po oddaniu drogi odnoszą uzyskane rezultaty do obecnych norm hałasowych, które są znacznie łagodniejsze niż te, wynikające z rozporządzenia z 2007 r. W konsekwencji, nie jest w stanie wyegzekwować na drodze administracyjnej zabezpieczenia przeciwhałasowego, zgodnego z normami hałasu obowiązującymi w trakcie budowy i konsultacji społecznych. Do skargi załączono szereg dokumentów, w tym mapy akustyczne, skany korespondencji elektronicznej i papierowej z pracownikami GDDKiA, wyroki sądów, pisma procesowe, sprawozdania z badań hałasu drogowego, dokumentację fotograficzną oraz decyzję Wojewody z 4 sierpnia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia "Budowa Obwodnicy [..]" i postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 6 sierpnia 2009 r., wydane w ramach uzgodnienia związku z ponownym przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu, gdyż jest niedopuszczalna. Jak wynika z jej treści, skarżący domaga się "zobowiązania Wojewody do zrealizowanie decyzji środowiskowej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 6 sierpnia 2010 r. wydanej na podstawie decyzji Wojewody o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (...) obwodnicy [..]". Można więc z jej treści wywieść, że przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody w zakresie realizacji postanowień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa Obwodnicy [..]", zawartych w punkcie I.2 i II.2 decyzji Wojewody z 4 sierpnia 2006 r., a dotyczących ochrony środowiska pod względem akustycznym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zakres tej kontroli, a więc wskazanie obszarów, w których sąd może badać zgodność z prawem działań organów administracji, określają przepisy prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Stosowanie zaś do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Powyższy przepis tworzy katalog zamknięty sytuacji, w których sądy administracyjne mogą kontrolować administrację. Z przepisów tych wynika, że p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przedmiotem tego postępowania są zatem jedynie określone w tych przepisach działania lub zaniechania administracji publicznej o ściśle określonej formie, tj. decyzje, postanowienia, uchwały czy akty nadzoru, a także spełniające określone warunki akty i czynności. Są to przy tym takie akty, czynności, działania, przewlekłości czy bezczynności, które spełniają łącznie kilka przesłanek. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (tak też postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. sygn. akt II SA 1155/97, publ. ONSA nr 2 z 1999 r. poz. 51). Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne są zatem zasadniczo spory co do zgodności z prawem działań organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, nie powiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej (podkreślenie sądu). Jedną ze stron stosunków administracyjnoprawnych jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować prawa i obowiązki. Kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz element władztwa administracyjnego, nawet gdyby miało ono charakter generalny. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną; adresat jest związany tym jednostronnym działaniem; a jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 422/16). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący jednoznacznie powołuje się na brak realizacji postanowień decyzji środowiskowej, dotyczących zabezpieczenia przed hałasem, a więc bezczynność organów administracji w tym zakresie. W istocie zatem, jego pismo (skarga) wskazuje na charakter wniosku egzekucyjnego. Skarżący jednak nie jest podmiotem, który taki wniosek może skutecznie złożyć (o czym niżej). Z kolei, analizując treść skargi pod względem zarzutu bezczynności, pod rozwagę sądu wojewódzkiego wchodzić może przepis pkt 8 i 9 ww. art. 3 § 2 p.p.s.a., który poddaje jego kontroli bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących przypadków określonych w pkt 1-4 oraz innych niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w wymienionych działach Ordynacji podatkowej oraz ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Należy zatem wyjaśnić, że przedsięwzięcie pod nazwą "Budowa Obwodnicy [...]" zostało już zrealizowane. Ma to istotne znaczenie, o tyle, że ustawą z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 1936), z dniem 1 stycznia 2017 r. (data wejścia w życie tej ustawy) znowelizowano ustawę z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej u.o.o.ś.). Wprowadzono w życie m. in. art. 86c u.o.o.ś., który stanowi, że wykonanie warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które nie zostały uwzględnione w decyzjach, o których mowa w art. 86 u.o.o.ś., podlega egzekucji administracyjnej w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o ile przedsięwzięcie jest realizowane. Przepis ten zmodyfikował charakter prejudykatu, jakim jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, zwiększając jego moc wiążącą w stosunku do decyzji inwestycyjnych, dopuszczając możliwość bezpośredniej egzekucji jej postanowień – ale tylko tych, które nie zostały uwzględnione w decyzjach następczych (inwestycyjnych), czyli np. w pozwoleniu na budowę. Jednakże, przed wejściem w życie art. 86c u.o.o.ś. obowiązywał art. 86 u.o.o.ś. w brzmieniu, który stanowił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. Przepis ten wprowadzał moc wiążącą postanowień decyzji środowiskowej w odniesieniu do decyzji inwestycyjnych, ale w zasadzie nie stwarzał instrumentów egzekucji tych postanowień, których nie uwzględniono w decyzji inwestycyjnej. Niewątpliwie zatem, przed wejściem w życie ww. nowelizacji dotyczącej charakteru decyzji środowiskowej, moc wiążąca tej decyzji skorelowana była z decyzją inwestycyjną, dla której stanowiła wiążący prejudykat, przy czym przepisy prawa w zasadzie nie stwarzały instrumentów egzekucji postanowień, które zostały pominięte przez organ właściwy do wydania decyzji inwestycyjnej. Wprowadzony art. 86c u.o.o.ś. zmodyfikował ten stan, ale niewątpliwie nie dotyczy on przedsięwzięć zrealizowanych przed jego wejściem w życie. Warto też wskazać, że w wyniku analizowanej nowelizacji wszedł w życie również art. 136a u.o.o.ś, który obecnie umożliwia nałożenie przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska kary pieniężnej podmiotowi, który realizuje przedsięwzięcie z naruszeniem warunków i wymogów w przepisie tym wymienionych. Domagając się realizacji zapisów decyzji środowiskowej w zakresie ochrony przed hałasem należałoby zatem w pierwszej kolejności dokonać ich konfrontacji z postanowieniami decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Ta ostatnia decyzja bowiem podlega egzekucji, oczywiście – tylko w takim zakresie, w jakim inkorporuje zapisy decyzji środowiskowej. Egzekucja odbywa się w trybie przewidzianym dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – na podstawie ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1948). Organem egzekucyjnym jest ten organ, który wydał decyzję, będąc jednocześnie wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 w zw. z art. 26 § 4 ww. ustawy, czyli podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Skarżący, jak wskazano powyżej, nie jest podmiotem, który może skutecznie zainicjować egzekucję administracyjną. W konsekwencji, jego wniosek stanowić może wyłącznie sygnał dla właściwego organu o jej wszczęcie z urzędu. Brak formalnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego z kolei oznacza, że nie ma mowy o bezczynności organu administracji, bowiem stan ten wiąże się z sytuacją prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących przypadków określonych w pkt 1-4 oraz innych niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, poddanych kontroli sądu, a z załączonych dokumentów i treści skargi nie wynika, by takie postępowania się toczyły. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zdaniem sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją, gdyż żądanie zgłoszone w skardze nie mieści się w ramach kognicji sądów administracyjnych, wyznaczonych w ramach art. 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postąpiono jak w sentencji.