II SAB/Gd 95/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. G.-B. i M. B. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę. M. B. i M. G.-B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w przedmiocie robót budowalnych. Skarżący domagają się nakazania wszczęcia lub wznowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania administracyjnego dotyczącego zasadniczych zmian wysokościowych terenu na działkach o nr [..] i [..] położonych w B., co najmniej na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., art. 156 § 2, art. 10 §1 k.p.a.; doprowadzenia przez ten organ do przywrócenia naturalnych rzędnych terenu określonych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr [..] z roku 2012, ewentualnie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego tzw. znaczących odstępstw od projektu budowlanego z roku 2012 dla działki o nr [..] w B., z uwagi na nieuwzględnienie stron postępowania oraz z uwagi na zatwierdzenie zbyt drastycznych zmian w projekcie zagospodarowania bez uwzględnienia właściwych stron postępowania, a także uwzględnienia przez PINB pełnoprawnych stron postępowania, tj. skarżących jako właścicieli działki sąsiedniej o nr [..]. Przedmiotowa skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Właściciel działki nr [..] położonej w B., z której podziału powstały działki nr [..] i [..], dokonał zmian rzędnych terenu poprzez ich podniesienie o około 3 m, aż do granic z działką nr [..], której właścicielami są skarżący. Jednocześnie w drugim obszarze, także przy granicy z ww. działką, obniżono rzędne terenu o około 5 m. Zmiany te wykraczają poza ustalenia wynikające z projektu zagospodarowania tego terenu dokonane decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym oraz budynku gościnno-gospodarczego wraz z infrastrukturą z dnia 11 października 2012 r. Ponadto dokonane zmiany spowodowały, że właściciel działki nr [..] dokonał samowoli budowalnej budując na granicy z działką nr [..] mur oporowy, przy czym jak wskazali skarżący rozbiórka tej samowolnej konstrukcji spowoduje realne zagrożenie osuwiska ziemnego. Sprawa zmiany rzędnych terenu ma dla skarżących istotne znaczenie również z tego względu, że w obecnej sytuacji nie mogą oni wybudować na swojej nieruchomości domu, gdyż wykopanie przez nich fundamentów pod budowę wiązać się będzie z powstaniem osuwiska na działki nr [..] i [..], jak również zagrożona jest stabilność samego budynku. Jak wskazano w skardze, wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowania w sprawie samowolnie wzniesionego muru, co do którego wydano nakaz rozbiórki (decyzja z dnia 8 października 2015 r., nr [..]) oraz toczy się postępowanie egzekucyjne tego obowiązku, jak również prowadzone było postępowanie naprawcze w sprawie odstępstwa od wydanych warunków zabudowy z 2012 r., lecz pomimo licznych wniosków i interwencji ze strony skarżących organ nie zajął się podstawowym problemem samowolnej zmiany rzędnych terenu. Co więcej, w postępowaniu naprawczym kwestia ta w ogóle została pominięta, a organ bez przeprowadzenia odrębnego postępowania z udziałem skarżących i wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej, zgodził się na dokonaną zmianę rzędnych terenu, co wynika z decyzji z dnia 12 stycznia 2016 r., nr [..] zatwierdzającej projekt budowalny zamienny zagospodarowania terenu działki nr [..] dotyczący budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym oraz budynku gościnno-gospodarczego wraz z infrastrukturą. Nie zgadzając się z takim stanem rzeczy skarżący w dniu 1 lipca 2018 r. skierowali do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na bierność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie niewszczynania postępowań administracyjnych związanych ze zmianami rzędnych wysokościowych terenu działek nr [..] i [..]. Pismem z dnia 12 lipca 2018 r. organ nadrzędny przekazał organowi powiatowemu ww. skargę w części zawierającej cztery wnioski, których rozpoznanie leży w gestii organu uprawnionego do wszczęcia postępowania, lub przed którym toczy się postępowanie, stosownie do treści art. 236 k.p.a. Na skutek rozpoznania przekazanych wniosków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniami z dnia 2 sierpnia 2018 r. o numerach: [..] - odmówił wznowienia postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia decyzja PINB z dnia 12 stycznia 2016 r., [..] dotyczącej zatwierdzenia B. L. projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania terenu działki nr [..] oraz wydania pozwolenia na dokończenie robót budowlanych dotyczących projektowanego na tej działce budynku i jednocześnie zobowiązania inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowych obiektów budowalnych; [..] - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zagospodarowania terenu działki nr [..] i [..] w B., gmina Ż. Powyższe rozstrzygnięcia wynikały z faktu, że sprawy objęte podaniem były już przedmiotem rozpoznania organu w formie ostatecznej decyzji z dnia 12 stycznia 2016 r., nr [..] i z dnia 8 października 2015 r., [..]. Następnie, odpowiadając na wezwanie organu nadrzędnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 3 sierpnia 2018 r. wyjaśnił, jakie działania organ ten podejmował w latach 2010-2018 w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego w B. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 29 sierpnia 2018 r. udzielił odpowiedzi na skargę z dnia 1 lipca 2018 r. uznając, że jest ona niezasadna. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie sposób zarzucić organowi pierwszej instancji bierności, albowiem od roku 2010 prowadził on szereg postępowań w sprawie samowoli budowlanych na terenie, zaś z inicjatywy skarżących były przeprowadzane kontrole inwestycji. Wobec tego organ nie znalazł podstaw do interwencji. Inspektor wojewódzki zauważył też, że w sprawach nadzoru budowlanego organy działają z urzędu i po dokonaniu kontroli w terenie oceniają, czy zaistniały przesłanki do wszczęcia postepowanie w danej sprawie. Swoje stanowisko organ podtrzymał w piśmie z dnia 13 września 2018 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżących o ponowne rozpoznanie ich skargi z dnia 1 lipca 2018 r. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na bezczynność skarżący przedstawili okoliczności sprawy i zarzucili, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał bierny w zakresie wszczynania postępowań administracyjnych dotyczących samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu zasadniczych zmian rzędnych wysokościowych terenu na działkach o nr [..] i [..] położonych w B., co skutkowało powstaniem realnych zagrożeń osuwisk mas ziemnych, następczych samowoli budowlanych i innych, niewydania postanowień na wnioski zgłaszających, co prowadziło do blokady dalszych procedur administracyjnych, nieuznania M. G.-B. oraz M. B. jako pełnoprawnych stron postępowania dotyczącego szeregu nieprawidłowości w procesie budowy w zakresie zagospodarowania terenu działki o nr [..] i [..] w B. oraz pseudo -"zalegalizowania" drastycznych zmian rzędnych wysokościowych terenu działki o nr [..] i [..] w B. (przed podziałem - nr [..]) bez wszczęcia postępowania administracyjnego, ustalenia stron postępowania i wielu innych. W ocenie skarżących wojewódzki organ nadzoru budowlanego winien był kontrolować działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nie jest dla nich zrozumiałe dlaczego nie udzielił odpowiedzi na wniesioną przez nich skargę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 22 listopada 2018 r. skarżący przedstawili dodatkowe informacje odnoszące się do szeregu postępowań prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz brak postanowień tego organu w odniesieniu do wniosków przez nich składanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Z art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zdaniem skarżących nie dokonał kontroli działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a dokładniej bierności tego organu w sprawach z zakresu nadzoru budowalnego na terenie działek nr [..] i [..], położonych w B., gmina Ż. Jak wynika z akt sprawy skarga do sądu została poprzedzona skargą z dnia 1 lipca 2017 r. na bierność PINB w zakresie niewszczynania postępowań administracyjnych związanych ze zmianami rzędnych wysokościowych terenu działek nr [..] i [..] w B. Skarga ta została zakwalifikowana przez organ jako skarga w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Zgodnie z art. 221 § 1 k.p.a., zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami działu VIII Kodeksu. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skargę taką składa się do organów właściwych do ich rozpoznania, przy czym jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej jest wojewoda lub organ wyższego stopnia. Właściwość organów nadzoru budowalnego reguluje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), która w art. 83 przewiduje właściwość rzeczową powiatowego inspektora nadzoru budowanego, jako organu pierwszej instancji m.in. w sprawach samowoli budowlanej. W myśl zaś art. 83 ust. 2 tej ustawy w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego organ wyższego stopnia jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Jak wynika z przepisów działu VIII Kodeksu, omawiana skarga może zostać złożona w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą (art. 221 § 3 k.p.a.), przy czym skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony (art. 233 ustawy). Analiza treści skargi wskazuje, że bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący upatrują w braku kontrolowania przez ten organ działań PINB. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Wskazać przy tym trzeba, że z woli ustawodawcy, postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, a do kontroli prawidłowości działań podejmowanych przez organy pierwszej instancji powołane są właściwe organy wyższego stopnia. Kontrola instancyjna nie następuje jednak z urzędu, lecz jej zainicjowane zostało pozostawione w gestii stron toczącego się przed organ niższego stopnia postepowania. Aby zatem skutecznie zarzucić organowi wyższego stopnia bezczynność jego działań, musi zaistnieć taka sytuacja, która obligowała ten organ do podjęcia sformalizowanych działań, tj. wniesiony zostanie środek odwoławczy w danej sprawie administracyjnej. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wynika z akt, w sprawach prowadzonych przez PINB z zakresu nadzoru budowlanego na terenie miejscowości B., środki odwoławcze nie były wnoszone, a te które złożono – zostały rozpoznane (decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2015 r., nr [..] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2015 r., nr [..] orzekającą rozbiórkę muru oporowego). Podkreślić też trzeba, że skarga do organu wyższego stopnia, o której mowa w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności skarga wnoszona w sprawie indywidualnej, jak miało to miejsce w niniejszym wypadku, nie może służyć kwestionowaniu wszelkich działań podejmowanych przez organ pierwszej instancji bądź też zaniedbań w wykonywaniu nałożonych na ten organ obowiązków. Skarga taka, jak zasadnie podkreślił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ma bowiem charakter indywidualny, skonkretyzowany, nie zaś zbiorczy. Mając powyższe na uwadze sąd doszedł do wniosku, że przedmiotowa skarga nie jest zasadna, albowiem organ przeciwko któremu została ona wywiedziona nie pozostaje w bezczynności. Z wyjaśnień udzielonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że od roku 2010 prowadził on na terenie miejscowości B. szereg postępowań z zakresu nadzoru budowlanego, w tym postępowania dotyczące działek nr [..] i [..], przy czym w sprawach tych nie zostały złożone środki odwoławcze, które pozostały bez reakcji ze strony Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tylko zaś w takiej sytuacji można by mówić o bezczynności inspektora wojewódzkiego w kontrolowaniu działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zatem o ile należy zgodzić się ze skarżącymi, że zaskarżany organ powołany jako organ wyższego stopnia powinien kontrolować działania organu nadzoru pierwszej instancji, to podkreślić trzeba, że kontrola ta nie może być abstrakcyjna i pozostawać w oderwaniu podstawy prawnej uprawniającej do podjęcia takich działań. Zarówno z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak i z treści art. 127 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że tok instancji nie może być uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji. Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił - jego rozstrzygnięcie obarczone byłoby kwalifikowaną wadą. Skoro więc w rozpoznawanym wypadku wyjaśniono, że uprawniony organ pierwszej instancji prowadził postępowania z zakresu nadzoru budowlanego w odniesieniu do działek nr [..] i [..], a w sprawach tych nie wniesiono środków odwoławczych, nie sposób zarzucać Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego bezczynności w wykonywaniu obowiązku kontroli działań PINB. Dlatego też wniesiona do sądu skarga nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci zobowiązania wojewódzkiego inspektora do podjęcia kontroli działań organu niższego stopnia, gdyż brak jest podstaw prawnych do takich działań. Celem skarżących jest w rzeczywistości zakwestionowanie przeprowadzonych już postępowań, których wyniki nie są dla nich satysfakcjonujące, a wniesiona skarga jest próbą zmuszenia organu odwoławczego do podjęcia działań ukierunkowanych na konkretne rozstrzygnięcie, bez uruchomienia środków odwoławczych. Jest jasne, że tylko takie działania organu, które uwzględnią stanowisko skarżących zostaną przez nich uznane za dokonane. Nie temu jednak służy skarga na bezczynność, która jest wprawdzie środkiem dyscyplinującym organy do wywiązywania się ze swoich obowiązków, lecz tylko w tych sytuacjach, gdy organ nie działa pomimo zaistnienia swojej kompetencji. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszym wypadku, gdyż nie wystąpiły okoliczności znajdujące się w kompetencjach skarżonego organu. Subiektywne przekonanie o nieprawidłowości wydanych przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięć, czy konieczności podjęcia innych działań przez organ nie może zaś uzasadniać uwzględniania skargi na bezczynność organu wyższego stopnia. Jeżeli zaś, zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji pozostaje w bezczynności w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, którą zainicjowali skarżący, to w stosunku do tego organu mogłaby służyć skarga do sądu administracyjnego na bezczynność bądź przewlekłość, po wyczerpaniu trybu określonego w art. 37 k.p.a. Bezczynności skarżonego organu stopnia wojewódzkiego nie sposób upatrywać też w tym, że - jak twierdzą skarżący - nie udzielił on odpowiedzi na skargę z dnia 1 lipca 2018 r. Z akt administracyjnych wynika bowiem jednoznacznie, że odpowiedź taka została udzielona w dniu 29 sierpnia 2018 r., natomiast okoliczność, że organ rozpoznający skargę nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia i podjęcia interwencji zgodnej z wolą skarżących, nie świadczy o jego bezczynności, która należało rozumieć jako bezczynność w ostatecznym załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w niniejszej sprawie oddalił. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.