II SAB/Gd 97/13

Sygn. akt II SAB/Gd 9713 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. D. na bezczynność A w G. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje A z siedzibą w G. do rozpatrzenia wniosku E. D. z dnia 28 listopada 2011 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od A z siedzibą w G. na rzecz skarżącej E. D. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. D. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność A., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na jej wniosek z dnia 7 września 2011 r. i z dnia 11 stycznia 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca wyjaśniła, że pismem z dnia 28 listopada 2011 r., wystąpiła do A. oddział w S. m.in. o udostępnienie dokumentów, z których wynikałoby, że właściciel gruntu bądź jego poprzednicy prawni wyrazili zgodę na budowę sieci przesyłowej oraz towarzyszących jej obiektów. W odpowiedzi, pismem z dnia 22 lutego 2012 r., A. Oddział w S. poinformowała, że posiadana dokumentacja jest dokumentacją niejawną i może zostać przedstawiona jedynie w postępowaniu sądowym. Ponieważ żądana informacja stanowi informację publiczną, a A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i do dnia wniesienia skargi skarżąca nie otrzymała żądanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji publicznej –A. pozostaje w bezczynności. W związku z tym skarżąca wniosła o zobowiązanie A. do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie zgodnie z jej wnioskiem z dnia 28 listopada 2011 r. W odpowiedzi na skargę A. wniosła o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, stosownie do treści art. 52 ust. 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 297, ze zm.) Ewentualnie domaga się oddalenia skargi, wskazując, że spółka nie podlega obowiązkowi udostępniania informacji publicznej w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym. Twierdzi, że nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie dysponuje majątkiem publicznym, nie dysponuje również mieniem państwowym, mieniem komunalnym oraz mieniem należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych A. nie jest też spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa jest większościowym akcjonariuszem w kapitale zakładowym w sensie bezpośrednim (Skarb Państwa posiada około 82% akcji w kapitale zakładowym spółki, która jest większościowym akcjonariuszem A). Twierdzi, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ponadto wskazuje, że informacje, których żąda skarżący stanowią tajemnicę A., bowiem dotyczą regulacji posadowienia urządzeń, co do posadowienia których skarżąca zapowiada spór i dlatego ich ujawnienie stanowiłoby w świetle art. 5 ust. 2 działanie na szkodę przedsiębiorcy przesyłowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność A., polegająca na nieudostępnieniu skarżącej E. D., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, żądanej przez nią w piśmie z dnia 28 listopada 2011 r. dokumentacji stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działce nr [[...]] położonej w K. Sąd zaznacza przy tym na marginesie, że w żądaniu skargi wskazano inne pisma, niż pismo z żądaniem wymienione w jej uzasadnieniu i dołączone do skargi. Sąd zatem rozpatrzył skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wskutek wniosku z dnia 28 listopada 2011 r., tak jak to wynika z dokumentacji zarówno dołączonej do skargi jak i złożonej przez spółkę. Skarga E. D. spełniała formalne wymogi jej dopuszczalności, gdyż w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, Lex nr 236545). Oceniając natomiast, czy A. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 28 listopada 2011 r. należało ustalić, czy jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżącą dokumenty stanowią informacją publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej http://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325). Zatem żądane przez skarżącą dokumenty - decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą do informacji o danych publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozważając dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak wynika z powołanego przepisu zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będąc organami władzy publicznej. W świetle treści art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) A. jako operator systemu dystrybucyjnego jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju o której mowa w art. 5 Konstytucji. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych. (OTK-A 2006/7/87, Dz. U. z 2006 r., nr 41, poz. 1012, LEX nr 198687) Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., w sprawie sygn. akt I OSK 851/10 (LEX nr 737513), obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Zawarte w tym przepisie formułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Ponadto, budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz.651 ze zm.). W świetle powyższych rozważań przyjąć trzeba, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest A. wykonuje zadania publiczne i w rozumieniu art. 4 ustawy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej (podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie, zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Bd 87/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmując zatem, że A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy a żądane przez skarżącą we wniosku z dnia 28 listopada 2011 r. dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, obligowało to podmiot zarządzający spółką do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 28 listopada 2011 r. w sposób i w formie określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko, że przedmiotowa informacja nie stanowi informacji publicznej jest zatem błędne. Jednocześnie sąd zwraca uwagę, że powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa oznacza, że informacja jest informacją publiczną, której udostępnienie podlega ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa i wówczas wydaje się decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w związku art. 17 ust. 1 ustawy). Także argument, że wnioskodawczyni winna uzyskać decyzje administracyjne od organów, które je wydały nie zasługuje na uwzględnienie. Możliwość uzyskania informacji publicznej od innego podmiotu nie stanowi podstawy do odmowy udzielenia informacji przez podmiot posiadający informację publiczną, który obowiązany jest do jej udzielenia, nawet jeżeli informacja ta nie została przez niego wytworzona. Okoliczność, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowana jest infrastruktura przedsiębiorstwa nie wyłącza jej prawa do żądania udzielenia informacji publicznej. Ustawa nie wprowadza ograniczenia w prawie do uzyskania informacji publicznej z tego tytułu. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 2 ustawy stanowi natomiast, że z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przysługuje każdemu, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu takiej informacji. Fakt posiadania interesu w uzyskaniu informacji związany z prawem własności nieruchomości zabudowanej urządzeniami wykorzystywanymi do realizacji celów publicznych nie wyłącza uprawnień do uzyskania informacji w trybie ustawy. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 28 listopada 2011 r. i A. powinna zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, a więc udzielić żądanej informacji, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, albo decyzję o umorzeniu postępowania bądź zawiadomić wnioskodawcę, że informacji tej nie posiada. A. nie zakończyła postępowania w żaden z tych sposobów. W szczególności powyższych wymogów nie spełnia pismo z dnia 22 lutego 2012 r., w którym wskazano błędnie, że żądana informacja jest dokumentacją niejawną i może zostać przedstawiona jedynie w postępowaniu sądowym. A. pozostaje zatem w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 28 listopada 2011 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał A. do rozpoznania - w terminie 14 dni - od daty otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności wniosku E. D. o udzielenie informacji publicznej z dnia 28 listopada 2011 r. Rozpoznając wniosek spółka winna udostępnić żądana informację, jeżeli znajduje się ona w jej posiadaniu, wskazać, że nie posiada takiej informacji, jeżeli żądana dokumentacja nie istnieje lub nie znajduje się w posiadaniu spółki, bądź wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 5 ust. 2 ustawy. Stosownie do treści art. 149 zdanie 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd w punkcie 2 wyroku stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny sąd uwzględnił, że skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 28 listopada 2011 r. Wniosek ten wpłynął do spółki w dniu 7 grudnia 2011 r. Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie upłynęło zatem wiele miesięcy, podczas których spółka nie załatwiła wniosku skarżącej, pozostając w nieuzasadnionej bezczynności. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. nr 163 poz. 1349) ustalając, że na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł wpisu sądowego oraz 257 zł obejmujące wynagrodzenie radcy prawnego wraz z opłatą od pełnomocnictwa.