II SAB/Gd 98/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2013r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. G. i K. G. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie nieuznania za stronę w postępowaniu o podział nieruchomości postanawia odrzucić skargę. W. G. i K. G. w dniu 23 kwietnia 2013r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie nieuznania ich za stronę w postępowaniu o podział nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że bezczynność organu polega na niezawiadaminiu skarżących o czynnościach w postępowaniu administracyjnym dotyczącym podziału działki nr [...] w B., mimo że przepisy prawa uznają ich za stronę postępowania. Skarżący wskazali, że są właścicielami działki drogowej nr [...] i innych. Działka, której dotyczy podział (działka nr [...]) przylega do drogi i poprzez działkę nr [...], stanowiącą własność skarżących, posiada dostęp do drogi publicznej na prawach służebności przechodu i przejazdu. W postępowaniu o podział działki nr [...] skarżącym przysługuje status strony, gdyż ewentualny jej podział będzie mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez skarżących. Skarżący podnieśli, że właściciele działki powstałej w następstwie podziału nieruchomości nr [...] winni ze skarżącymi uzgodnić projekt służebności, opisujący sposób korzystania z drogi skarżących tak by zachowane były prawa skarżących, a sposób korzystania ze służebności odbywał się z jak najmniejszym obciążeniem. Organ przed wydaniem decyzji podziałowej winien zażądać od właściciela działki nr [...] uzgodnionego ze skarżącymi projektu przechodu i przejazdu dla nowej nieruchomości powstałej w wyniku podziału. Wnioski skarżących o umożliwienie im udziału jako stronie w postępowaniu o podział działki nr [...] nie zostały uwzględnione i skarżący zostali pominięci jako strona w tym postępowaniu. Nadto skarżący zgłosili szereg zarzutów merytorycznych do proponowanego podziału działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie a w przypadku nieuzwględnienia tego wniosku o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia 11 grudnia 2012r. pozytywnie zaopiniował projekt podziału działki nr [...] położonej w obrębie B., jako zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego "B. Centrum", natomiast decyzją z dnia 27 lutego 2013r. zakończył postępowanie w sprawie o podział ww. nieruchomości i zatwierdził podział działki nr [...], w ten sposób, że w wyniku podziału powstały nowe działki o numerach [...] i [...]. Oba rozstrzygnięcia stały się ostateczne (postanowienie z dniem z 21 grudnia 20102r., decyzja z dniem 19 marca 2013r.). Powołując się na powyższe organ wskazał, że w sprawie nie zaistniał stan bezczynności, gdyż sprawy administracyjne zostały zakończone przed dniem złożenia przez skarżących skargi na bezczynność. Nadto organ wskazał, że w jego ocenie skarga została wniesiona przez podmioty, którym nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przedstawił uzasadnienie swojego stanowiska podnosząc, że brak legitymacji skargowej po stronie skarżących należy potraktować jako przyczynę niedopuszczalności wniesienia skargi, uzasadniającą jej odrzucenie na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a. Nadto organ podniósł, że skarżący nie wyczerpali środków zaskarżenia a więc przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi(art. 52 § 1-p.p.s.a). Skarżący nie wnosili środków zaskarżenia na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia wstępnego projektu podziału ani na etapie późniejszego postępowania o podział. Organ odniósł się również do merytorycznych zarzutów dotyczących podziału nieruchomości. W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2013r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko w sprawie i wnieśli o zabezpieczenie ich prawa własności poprzez wstrzymanie możliwości wykonania decyzji podziałowej. Skarżący ponownie przedstawili argumentację dotyczącą istnienia po ich stronie legitymacji do udziału w postępowaniu podziałowym z uwagi na istnienie interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t .j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ww. ustawy. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej w przypadkach przewidzianych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach , w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Sądy administracyjne nie posiadają natomiast kompetencji do kontrolowania działalności organów administracji w innym zakresie. W niniejszej sprawie skarżący złożyli skargę na bezczynność polegającą na niezawiadamianiu ich o czynnościach w postępowaniu administracyjnym dotyczącym podziału działki nr [...] i nieuznaniu ich za stronę tego postępowania. Bezczynność organów oznacza brak załatwienia przez właściwy organ sprawy w drodze decyzji, postanowienia lub innego aktu wymienionego w art. 3 § 1 pkt 1-4a. Według art. 149 ustawy Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W sprawach skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej – kontrola sądu administracyjnego sprowadza się więc przed wszystkim do sprawdzenia czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzucili bezczynność podlega załatwieniu przez organ na drodze aktu administracyjnego. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany. Należy wskazać, iż tryb skargi na bezczynność organów przewidziany w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosowany jest tylko wówczas, gdy nie ma innego sposobu kwestionowania bezczynności organów administracji. Warunkiem bowiem dopuszczalności każdej skargi wniesionej do sądu administracyjnego, w tym również na bezczynność organów jest również, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 tej ustawy, wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie; przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W sytuacji gdy nie istnieje akt zaskarżenia albo strona nie wyczerpie trybu zaskarżenia skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy jako niedopuszczalna. Wniesiona skarga na bezczynność Wójta Gminy podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W rozpatrywanym stanie faktycznym sprawa, w której skarżący zarzucali bezczynność nie podlegała załatwieniu przez Wójta Gminy w drodze aktu administracyjnego, czy też innej czynności z zakresu administracji. Uznanie skarżących za stronę postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji czy też innego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2-4a p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie występuje zatem przypadek określony w pkt 1-4a. W konsekwencji wniesiona skarga na bezczynność w załatwieniu sprawy jest niedopuszczalna, jako nie podlegająca kompetencji organów administracji. Ocena czy skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu o podział nieruchomości nr [...] następuje w wyniku merytorycznej oceny okoliczności konkretnej sprawy administracyjnej przez organ i następuje w trakcie postępowania administracyjnego. Ocena taka może zostać zakwestionowana poprzez zakwestionowanie decyzji, czy też postanowienia. W postępowaniu w sprawie o bezczynność nie może bowiem następować merytoryczna kontrola i weryfikacja wydanych decyzji administracyjnych, a także ocena zarzutów zgłaszanych do rozstrzygnięcia. Postępowanie w przedmiocie bezczynności organu nie służy wyeliminowaniu czy też zmianie decyzji ( w rozpatrywanej sprawie decyzji dotyczącej podziału). W postępowaniu w przedmiocie bezczynności nie jest również dopuszczalne wstrzymywanie wykonania decyzji, czego domagali się skarżący w piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2013r. Natomiast wniosek w trybie art. 227 kpa winien być skierowany do organu administracji. Reasumując w postępowaniu w sprawie skargi na bezczynność organu administracji prawidłowość decyzji wydanej przez organ nie może podlegać ocenie sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność. Zważyć należy, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż postępowanie w sprawie podziału nieruchomości nr [...] zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia 27 lutego 2013r., która stała się decyzją ostateczną przed złożeniem skargi na bezczynność. Decyzja ta na dzień złożenia wniosku, jak wynika z twierdzeń organu i skarżących nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem zobowiązywanie organu w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia nie byłoby dopuszczalne, albowiem organ w takiej sytuacji nie pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi, gdyż sprawa została rozstrzygnięta decyzją. Z tych przyczyn merytoryczne odnoszenie się do zarzutów dotyczących wydanej decyzji i uwzględnienie skargi poprzez uznanie, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności w przedmiocie nieuznania skarżących za strony postępowania, jest niedopuszczalne. Niezależnie od powyższego wskazać też należy, że co do zasady skargę stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W sytuacji gdy strona nie wyczerpie trybu zaskarżenia skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § pkt 6 p.p.s.a., stanowiącego że sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W razie bezczynności organu skarżący winien zatem złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia. Niewniesienie takiego zażalenia czyni skargę niedopuszczalną. Skarżący nie wyczerpali opisanego wyżej trybu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynności dotyczącego wniesienia zażalenia do organu II instancji, co też powoduje, że wniesienie skargi było niedopuszczalne. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji, polegająca na niepodejmowaniu czynności, bez wniesienia zażalenia do organu II instancji jest w świetle wskazanych na wstępie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – niedopuszczalna. Z powyższych względów, Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę.