II SAB/Gd 99/12

Dnia 15 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Redakcji Portalu na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. skargę odrzucić, 2. zwrócić skarżącej Redakcji Portalu ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. W dniu 1 października 2012 roku Redakcji A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza z dnia 16 sierpnia 2012 roku odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że termin do rozpoznania odwołania upłynął w dniu 26 września 2012 roku oraz wyjaśniono, że zgodnie z informacją uzyskaną w sekretariacie Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja nie zostanie wydana co najmniej do 7 października 2012 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej albowiem skarga nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ z akt administracyjnych sprawy wynikało, że skarżąca Redakcja nie wzywała Samorządowego Kolegium Odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa, zarządzeniem z dnia 29 października 2012 roku, skarżąca została wezwana do wykazania w terminie 7 dni, że przed wniesieniem skargi zwracała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego niezałatwieniem odwołania skarżącej w terminie - pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na powyższe wezwanie redaktor naczelny skarżącej oświadczył, że już w uzasadnieniu skargi wskazał, że wzywał telefonicznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednakże został poinformowany, że sprawa nie zostanie załatwiona co najmniej do 7 października 2012 roku. Wezwanie zatem było ustne, a fakt jego nieodnotowania przez pracownika organu w aktach sprawy obciąża pracowników Kolegium. Ponadto - powołując się na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 601/05 oraz I OSK 401/11 opublikowane w centralnej bazie orzecznictwa sądu administracyjnego) - stwierdził, że w sprawach skargi na bezczynność przy załatwianiu spraw dotyczących informacji publicznej nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje terminy i sposoby załatwiania spraw samodzielnie i odrębnie od Kodeksu postępowania administracyjnego (vide pismo z 8 listopada 2012 roku). Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) skargę na bezczynność można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków odwoławczych należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie. W wypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub w razie przewlekłego prowadzenia postępowania, takimi środkami zaskarżenia, przewidzianymi w art. 37 k.p.a. są: zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W stosunku do samorządowych kolegiów odwoławczych przepisy nie przewidują organu wyższego stopnia, zatem przed wniesieniem skargi na bezczynność tych organów należy dokonać wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Błędnie przy tym uważa skarżąca, że ww. przepisów nie stosuje się w przypadku wniesienia skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "ustawą", odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z ustępu 2. tego artykułu wynika zaś, że do ww. decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Postępowanie to toczy się zatem w trybie unormowanym w k.p.a. przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych w art. 16 ust. 2 ustawy. Oznacza to przede wszystkim, iż postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może toczyć się w dwóch instancjach. Postępowanie to zawsze będzie kończyć się wydaniem decyzji administracyjnej: o odmowie udostępnienia informacji publicznej (decyzja merytoryczna wydawana na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy) lub też - w przypadku jego bezprzedmiotowości - wydaniem decyzji o umorzeniu (decyzja formalna wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.). Regulacja art. 16 ust. 1 ustawy przesądza, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy następują w formie decyzji administracyjnej. Powyższe rozwiązanie oznacza, iż ustawa w tych przypadkach wprowadza odmienną formę działania administracji publicznej niż w przypadku udostępnienia informacji publicznej, które następuje w formie czynności materialno-technicznej. Wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 ustawy nakazującego stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to, iż od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 ustawy przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie k.p.a. środki prawne. Wszystkie ww. decyzje zostają podjęte przez właściwe podmioty w pierwszej instancji. Tym samym w toku instancji wnioskodawca (będący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 k.p.a. Wniesienie odwołania umożliwi właściwemu organowi wyższego stopnia podjęcie jednego z rozstrzygnięć unormowanych w art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a. (tak Sergiusz Szuster w komentarzu do art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej - zawartym w Bazie Orzeczeń LEX). Reasumując, postępowanie odwoławcze mające na celu rozpoznanie odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej toczy się według przepisów k.p.a. Co za tym idzie, w przypadku uznania przez stronę, że organ odwoławczy pozostaje w bezczynności, zgodnie z treścią cytowanego powyżej art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku Samorządowego Kolegium Odwoławczego będzie to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które musi poprzedzać skargę do sądu zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przywoływane przez skarżącą Redakcję orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego temu stanowisku nie przeczą, ponieważ dotyczą bezczynności organu polegającej na nieudzieleniu informacji publicznej bez wydawania w tym przedmiocie decyzji. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżąca Redakcja nie wzywała Samorządowego Kolegium Odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Skarżąca nie wykazała również, na wezwanie Sądu, aby takie wezwanie złożyła. Nie powoływała się również, wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie z dnia 8 listopada 2012 roku, w skardze na takie wezwanie ustne. W skardze bowiem jedynie podniesiono, że "zgodnie z informacją uzyskaną w sekretariacie Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja nie zostanie wydana co najmniej do 7 października 2012 roku". W aktach sprawy brak jest również jakichkolwiek śladów złożenia przez skarżącą ustnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zgodnie z art. 14 § 2 k.p.a. sprawy wprawdzie mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie, jednakże treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Takich dokumentów w aktach brak. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca Redakcja nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia i z tej przyczyny - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niedopuszczalną odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł zgodnie z treścią art. 232 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.