II SO/Gd 1/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2019r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Ł. Sz. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Regionalnego Centrum z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. wymierzyć grzywnę Dyrektorowi Regionalnego Centrum w wysokości 100 (sto) złotych, 2. zasądzić od Dyrektorowi Regionalnego Centrum na rzecz skarżącego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 17 stycznia 2019 r. Ł. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej w skrócie: "p.p.s.a.", z powodu nieprzekazania przez Dyrektora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi na bezczynność w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek – pismem z 12 marca 2019 r. – Dyrektor Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa przyznał, że po otrzymaniu skargi pismem z 27 listopada 2018 r. zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie użytych sformułowań w celu usunięcia wcześniejszych wątpliwości co do zakresu wniosku. Po otrzymaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. odpowiedzi skarżącego Dyrektor udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej. Na skutek błędu radcy prawnego w interpretacji przepisów sprawa została uznana za zakończoną. Po otrzymaniu wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny i ponownym sprawdzeniu zasad postępowania ustalono, że w sytuacji braku oświadczenia o uwzględnieniu skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., nieprzekazanie odpisu skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie było działaniem prawidłowym. Z uwagi na okoliczność, iż zaniechanie nie było przejawem zlej woli, ani lekceważenia obowiązków, ale wynikało z braku doświadczenia w tego typu sprawach oraz ponieważ skarżący uzyskał wszystkie żądane informacje Dyrektor wniósł o niewymierzanie grzywny i odstąpienie od obciążenia kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd - w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Powołany art. 55 § 1 p.p.s.a. umożliwia dyscyplinowanie organów administracji publicznej, które nie wykonują obowiązków nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. Do naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. dochodzi zarówno w sytuacji, gdy organ administracji publicznej w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi nie przekaże skargi wraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, jak i w sytuacji, gdy organ we wskazanym powyżej terminie przekaże do sądu wyłącznie niektóre z dokumentów, do których przekazania jest zobligowany (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2017, s. 363). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjno-prewencyjny. Omawiana sankcja finansowa służy przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OZ 836/10; z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 597/11 oraz z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II OZ 790/11 – publ.: Centralna baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą grzywny jest jednak także ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Sfomułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w § 1 powołanego przepisu wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona została ostatecznie uznaniu sądu. Sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, LEX nr 1419496, a także postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17, LEX nr 2341874). Wymierzenie grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900). Przytoczona regulacja oznacza przy tym, że obowiązek przekazania sądowi administracyjnemu skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ, do którego skarga została wniesiona uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego czy też wskutek uwzględnienia nie ma obowiązku przekazania. Obowiązek ten istnieje bowiem niezależnie od tego, czy sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, czy też nie (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, op.cit., s. 363). Już bowiem samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie jego właściwości. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego czy też bezzasadna wskutek jej uwzględnienia, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To sąd administracyjny jest jedynie władny do dokonania oceny skargi, tak pod względem formalnym, jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11; z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10; z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11 oraz z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 207/08 – publ. Centralna baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność Dyrektora Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, jest zasadny. Z treści pisma Ł. S. z 19 października 2018 r. wynika bowiem, że pismem tym wnosi on skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Dyrektora Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w sprawie nieudostępnienia informacji publicznej wskazanej w pkt 3 wniosku skarżącego z 6 sierpnia 2018 r. Przyjąć należy, iż adresat skargi określony został precyzyjnie i nie powinno budzić wątpliwości, że skarga ta została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zaznaczyć należy, że nie ma racji organ wnioskując, że gdyby poinformował skarżącego, że uwzględnia skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. to wówczas nie byłby zobligowany do przekazania jej do Sądu. Skargę kierowaną do sądu administracyjnego organ ma obowiązek zawsze przekazać do sądu, bowiem na sądzie, nawet pomimo uwzględniania skargi na bezczynność, spoczywa obowiązek orzekania czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz orzeczenia w przedmiocie kosztów i ewentualnego umorzenia postępowania zainicjowanego skargą. Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018 r. i w drugim półroczu 2018 r. (M.P. z 2019 r., poz. 201), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2018 r. wynosiło 4003,88 zł. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tej materii sądowi. Wymierzając grzywnę w wysokości 100 zł Sąd wziął pod uwagę, że nieprzekazanie przez Dyrektora Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa skargi nastąpiło z uwagi na mylne przekonanie, że z racji załatwienia wniosku skarżącego nie ma potrzeby nadania wskazanej skardze biegu. Z drugiej jednak strony Sąd określając wysokość grzywny musiał mieć na uwadze charakter orzekanej dolegliwości. Grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę - o czym była już mowa wyżej - ma charakter mieszany (prewencyjno – dyscyplinująco - restrykcyjny), co oznacza, że w opisanym stanie faktycznym sprawy celem jej być musiało zarówno ukaranie organu za brak aktywności w realizacji spoczywającego na nim obowiązku ustawowego przekazania skargi do sądu administracyjnego, jak również zmobilizowanie go do jego wykonania w sytuacji, gdy tego jeszcze nie uczynił (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także zapobieżenie takiej praktyce w przyszłości. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata – ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w wysokości 480 zł, tj. łącznie 580 zł.