II SO/Gd 12/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku H. K. i W. K. o wymierzenie grzywny A S.A. z siedzibą w G. z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynności organu w sprawie udzielenia informacji publicznej postanawia 1. wymierzyć A S.A. z siedzibą w G. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) zł za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku skargi H. K. i W. K. na bezczynność organu w sprawie udzielenia informacji publicznej, 2. zasądzić od A S.A. z siedzibą w G. na rzecz H. K. i W. K. solidarnie kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. K. i W. K. w dniu 6 czerwca 2013 r. zwrócili się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o wymierzenie A S.A. z siedzibą w G. grzywny z tytułu niezastosowania się do obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w związku z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wnioskujący wyjaśnili, że w dniu 28 marca 2013 r. wysłali do A S.A. z siedzibą w G. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której zarzucili bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na ich wniosek z dnia 12 grudnia 2012 r. dotyczący udostępnienia dokumentacji stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznej na działkach nr [...], [...] i [...] w M., a w szczególności wydanych w tym zakresie decyzji administracyjnych. Skarga ta wpłynęła do A S.A. z siedzibą w G. w dniu 2 kwietnia 2013 r. A S.A. nie przekazała skargi sądowi, a w piśmie z dnia 11 kwietnia 2013 r. stwierdziła, że nie wykonuje zadań publicznych i nie jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek A S.A. z siedzibą w G. wniósł o jego oddalenie wskazując, że jest on bezzasadny. Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być bowiem kierowany do organów, które mogły wydać decyzję administracyjną. A S.A. nie jest zaś ani podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej ani organem administracji publicznej, nie rozstrzyga też spraw z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do treści art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198), zwanej dalej ustawą, do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z treści art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, że jedną z przesłanek koniecznych do jego zastosowania jest to, aby wskazana sankcja dotyczyła organu w rozumieniu przepisów tej ustawy, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W piśmiennictwie przyjmuje się zaś, że organem w rozumieniu komentowanej ustawy jest każdy podmiot wykonujący administrację publiczną, a więc nie tylko organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego, ale także inny organ państwowy, jednostka organizacyjna czy osoba fizyczna, powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do wydawania aktów i podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 tej ustawy. Podstawowym zadaniem sądów administracyjnych stosownie do art. 184 Konstytucji i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej. Dlatego też podmioty, które tę działalność prowadzą w formach prawnych, określonych art. 3 § 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mieszczą się w pojęciu organu w rozumieniu komentowanej ustawy (zob. M. Niezgódka-Medak (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX Warszawa 2009 str. 108). Możliwość wymierzenia grzywny dotyczy wszelkich podmiotów, na których akty lub bezczynności strona może wnieść skargę, zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. A S.A. z siedzibą w G. obciąża obowiązek udostępnienia informacji publicznej w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem jest on podmiotem zobligowanym do przekazania sądowi wniesionej skargi, na który może zostać nałożona grzywna w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powołanego przepisu wynika, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będąc organami władzy publicznej. W świetle art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r. poz. 1059), A S.A. z siedzibą w G., jako operator systemu dystrybucyjnego, jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju o której mowa w art. 5 Konstytucji. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych. (OTK-A 2006/7/87, Dz.U.2006/141/1012, Lex nr 198687) Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Zawarte w tym przepisie formułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513) Wskazać także należy, że budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 nr 102 poz.651 ze zm.) A zatem, przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest A S.A. z siedzibą w G. wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy. (zob: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Bd 87/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też jej bezczynność może podlegać kontroli sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. zawiera regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1, jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, a także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w wymienionym przepisie służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszenia prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, a przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę w tej czynności (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09,ONSAiWSA 2010/1/2, Lex 530114). Z kolei ustalając wysokość grzywny sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,. Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 259). Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wniosek H. i W. K. o wymierzenie A S.A. z siedzibą w G. grzywny za nieprzekazanie do Sądu skargi dotyczącej bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej zasługuje na uwzględnienie. Skarga H. i W. K. na bezczynność A S.A. z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wpłynęła do tego podmiotu w dniu 2 kwietnia 2013 r. a zatem, stosownie do powołanego przepisu art. 21 pkt 1 ustawy, termin do jej przekazania wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawami do Sądu upływał w dniu 17 kwietnia 2013 r. Z akt sprawy wynika, że skarga H. i W. K. nie została do Sądu przekazana. Określając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę, że A S.A. z siedzibą w G. w ogóle nie wykonała ciążącego na nim obowiązku ani po upływie terminu przekazania skargi, ani po wpłynięciu wniosku o ukaranie grzywną. A S.A. z siedzibą w G. wskazała bowiem, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jak i przekazania skargi. Świadczy to o zamiarze uchylenia się przez ten podmiot od obowiązku przekazania skargi. W ocenie Sądu w sprawie o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. błędna ocena prawna w zakresie prawa do wniesienia skargi nie usprawiedliwia niedochowania terminu do przekazania skargi. Nadto w tym zakresie istniało w dacie wnoszenia skargi przytoczone wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazujące na istnienie po stronie A S.A. z siedzibą w G. obowiązku udostępniania informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. postanowił wymierzyć A S.A. z siedzibą w G. grzywnę w wysokości 1 000 zł. Wobec uwzględnienia wniosku Sąd, na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz wnioskodawców zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 p.p.s.a., że na koszty te składa się uiszczony wpis sądowy.