II SO/Gd 12/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A Spółka z o.o. z siedzibą w K. z dnia 17 listopada 2020 r. w przedmiocie wymierzenia grzywny z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej przewlekłości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru postanawia: 1. wymierzyć Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku skargi na przewlekłość postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, 2. zasądzić od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz wnioskodawcy A Spółka z o.o. z siedzibą w K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 17 listopada 2020 r. A. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o wymierzenie Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wnioskodawcy na przewlekłość postępowania prowadzonego przez ten organ w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Wnioskodawca wyjaśnił, że w dniu 9 października 2020 r. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynęła skarga wnioskodawcy na przewlekłość postępowania prowadzonego przez ten organ. Następnie, w dniu 16 listopada 2020 r. wnioskodawca ustalił w Wydziale Informacji Sądowej tutejszego Sądu, że na dzień 10 listopada 2020 r. organ nie przekazał Sądowi skargi. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 25 listopada 2020 r. Sąd wezwał Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do złożenia odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny oraz oryginalnych akt sprawy lub ich uwierzytelnionych odpisów w terminie 7 dni. Pismo wysłano pocztą elektroniczną za pomocą platformy e-PUAP i jak wynika z Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia doręczono organowi w dniu 23 grudnia 2020 r. (k. 32 akt). Wobec braku odpowiedzi organu ponownym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 2 lutego 2021 r. wezwano Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do złożenia odpowiedzi na wniosek skarżącej Spółki oraz oryginalnych akt sprawy lub ich uwierzytelnionych odpisów w terminie 7 dni. Pismo wysłano pocztą elektroniczną za pomocą platformy e-PUAP i jak wynika z Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia doręczono w dniu 3 lutego 2021 r. (k. 36 akt). Pismem z dnia 11 stycznia 2021 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 2 lutego 2021 r., Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zaistniałe opóźnienie przypadło na czas epidemii w Polsce, co niewątpliwie miało wpływ na funkcjonowanie urzędu. W tym okresie bowiem wprowadzono system pracy zdalnej, a ponadto istniała konieczność sprawowania przez wielu pracowników opieki nad małoletnimi dziećmi czy też pracownicy przebywali na zwolnieniach lekarskich, kwarantannach i izolacjach domowych. Organ przypomniał, że podczas spotkań z przedstawicielami wnioskującej Spółki poinformowano o zachorowaniach na COVID-19, w tym kadry kierowniczej, wskazując jednocześnie, że taki stan rzeczy będzie miał wpływ na niniejszą sprawę. Organ wskazał również, że z metryki sprawy wynika, że była ona prowadzona przez pracownika, który następnie zrezygnował z pracy. Ograniczenia w zakresie możliwości zatrudnienia nowego pracownika skutkowały przekazaniem niniejszej sprawy do innego wydziału, co z kolei wiązało się ze spełnieniem szeregu formalności, w tym w szczególności z przyznaniem pracownikowi uprawnień m.in. by mógł mieć dostęp do akt sprawy w EZD. Organ wskazał ponadto, że czyni ciągłe starania o to, by przywrócić Urząd do pełnej sprawności, w tym reorganizuje struktury oraz ustanowił nową jednostkę w Urzędzie, co wymagało jednak akceptacji Wojewody. Skarga wnioskodawcy z dnia 6 października 2020 r. wraz z odpowiedzią na skargę z dnia 5 stycznia 2021 r. została przekazana do Sądu w dniu 2 lutego 2021 r. (k. 16 akt) i została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SAB/Gd 19/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest zasadny. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Co do zasady organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64 § 3 p.p.s.a.). Z przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, że wyłączną przesłanką wymierzenia organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., a orzeczenie sądu ma charakter uznaniowy, gdyż ustawodawca przewidział, że sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Powyższe oznacza, że sąd winien, nawet przy przekroczeniu terminu, uwzględniać specyfikę i charakter danej sprawy, a także rozmiary zwłoki w przekazaniu skargi. Nie budzi wątpliwości, że przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. zawiera normę zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. jest zatem pełnienie funkcji dyscyplinującej, ale także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto, grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszeniom prawa polegającym na przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest zaś jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OZ 328/12, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarga z dnia 6 października 2020 r. A. na przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wydania pozwolenia na usunięcie drzew kolidujących z pracami archeologicznymi wpłynęła do organu w dniu 9 października 2020 r., co potwierdza przedłożona przez wnioskodawcę kopia potwierdzenia odbioru (vide: k. 13-14 akt). Zatem w myśl art. 54 § 2 p.p.s.a. termin na przekazanie skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu upływał organowi w dniu 9 listopada 2020 r. W konsekwencji, nadając do sądu skargę wraz z odpowiedzią dopiero w dniu 2 lutego 2021 r. (vide: k. 16 akt sprawy o sygn. II SAB/Gd 19/21) organ przekroczył ustawowy termin o prawie trzy miesiące. Wobec tego, w ujawnionych okolicznościach faktycznych należało uznać zasadność żądania zgłoszonego we wniosku z uwagi na bezsporne uchybienie bezwzględnemu obowiązkowi przekazania skargi do sądu. Przy tym wskazać należy, że wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Rozpoznając wniosek Sąd wziął pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy, a mianowicie przyczynę niewypełnienia obowiązku, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi do organu, oraz okoliczności, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W szczególności zauważyć należy, że nieprzekazanie skargi przez organ miało związek z sytuacją pandemii, jaka wystąpiła na obszarze kraju i świata (czasowe ograniczenie funkcjonowania organów administracji publicznej w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, przebywanie pracowników na zwolnieniach w związku z koniecznością sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi, które ze względu na zaprzestanie działalności placówek oświaty musiały pozostać w domu, czy rozpoczęcie przez pracowników zdalnej pracy). Z drugiej jednak strony nieprzekazanie skargi na przewlekłość postępowania organu przez okres prawie trzech miesięcy i zadośćuczynienie powyższemu obowiązkowi dopiero w reakcji na wniosek o wymierzenie grzywny wymaga adekwatnej do przewinienia reakcji. Przypomnieć bowiem należy, że obowiązkiem kierownika danej jednostki jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania danego urzędu, nawet w sytuacji wzmożenia zachorowalności czy w okresie urlopowym. W tej sytuacji, w ocenie sądu, w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki wymierzenia grzywny, co uzasadniało uwzględnienie wniosku i wymierzenie grzywny, której wysokość pozwoli na unikanie powyższych nieprawidłowości w pracy organu w przyszłości. W odniesieniu do wysokości grzywny przypomnieć należy, że stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierza się ją do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2021 r. (M.P. z 2021 r., poz. 137), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5167,47 zł, zatem górna granica grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wynosi 51.674,70 zł. Jednakże, w ocenie sądu, wniosek skargi o wymierzenie grzywny w wysokości 25.000 zł nie może zostać uwzględniony z przyczyn wyżej opisanych. Wymierzając grzywnę w wysokości 500 zł Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna do stopnia zawinienia obciążonego nią podmiotu oraz zapewni, że organ dołoży w przyszłości należytej staranności przy terminowym wywiązywaniu się z nałożonych obowiązków. Przy określeniu wysokości grzywny sąd uwzględnił również pogląd prezentowany w judykaturze, że przepis art. 154 § 6 p.p.s.a., określa jedynie górną granicę grzywny, zatem w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy nie jest konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2014 r., II SA/Wa 2143/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., postanowił, jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2 sentencji, stosownie do treści art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., ustalając, że na poniesione przez wnioskodawcę koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy od wniosku w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości 480 zł, tj. łącznie 580 zł.