II SO/Gd 17/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 27 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Wójta Gminy o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Przedszkola Niepublicznego [...] w S. z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić wniosek. Wójt Gminy S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Przedszkola Niepublicznego "A" w S. grzywny w związku z niezastosowaniem się do obowiązku, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) – w skrócie określanej jako "ustawa". W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu 19 maja 2014 r. została mu doręczona decyzja Dyrektora Przedszkola Niepublicznego "A" w S. z tej samej daty. W ustawowym terminie Wójt wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku za pośrednictwem Dyrektora Przedszkola. Pomimo upływu terminu określonego w art. 21 ustawy, tj. 15 dni, skarga wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy nie została przekazana sądowi. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Przedszkola Niepublicznego "A" w S. wniósł o jego odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że ma wątpliwości czy pełnomocnictwo podpisującego wniosek o wymierzenie grzywny w imieniu Wójta pracownika obejmuje upoważnienie do składania tego typu wniosków. Wyjaśnił nadto, że otrzymał w dniu 11 czerwca 2014 roku skargę Wójta, która nie zawierała wszystkich wskazanych w niej załączników (dokumentów zawierających istotne dla sprawy informacje). Dlatego dwukrotnie - pismami z 23 czerwca i 21 lipca 2014 roku, wzywał organ o uzupełnienie skargi poprzez ich dołączenie. W odpowiedzi na pierwsze z pism uzyskał odpowiedź organu, że braki nie zostaną uzupełnione i skargę należy przekazać do sądu. Drugie pismo pozostało bez odpowiedzi. Z tych przyczyn skarga została przekazana do sądu dopiero w dniu 21 sierpnia 2014 roku. Rozpoznając powyższy wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie grzywny w imieniu Wójta podpisała Dyrektor Zespołu Szkół B w S. U. Z. Sąd uznał, że udzielone jej (jako pracownikowi organu) pełnomocnictwo obejmuje swoim zakresem również składanie wniosków o wymierzenie grzywny z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ponieważ z jego treści wynika, że U. Z. upoważniona jest do składania wszelkich skarg, pism oraz występowania w ewentualnych postępowaniach sądowoadministracyjnych dotyczących wniosków o udostępnienie informacji publicznej kierowanych przez Wójta do Dyrektora Przedszkola. Z tej przyczyny Sąd uznał wniosek za skutecznie złożony i rozpoznał go merytorycznie. Zgodnie z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w razie niezastosowania się do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 tej ustawy, tj. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. W przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do treści art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) – w skrócie określanej jako "ustawa" lub "ustawa o dostępie do informacji publicznej", wynosi 15 dni. Skoro zatem skarżący przekazał skargę Dyrektorowi Przedszkola w dniu 11 czerwca 2014 r., to termin do jej przekazania do sądu upłynął w dniu 26 czerwca 2014 r. Tym samym przekazanie skargi wraz odpowiedzią na nią oraz aktami sprawy do sądu w dniu 21 sierpnia 2014 r. niewątpliwie nastąpiło z uchybieniem terminu. Zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny potwierdza zatem, że Dyrektor Przedszkola Niepublicznego "A" w S. nie dochował terminu określonego w art. 21 pkt 1 ustawy, jednakże Sąd uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny temu podmiotowi należy oddalić. Podkreślić bowiem należy, że wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest obligatoryjne. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że sąd winien, nawet przy przekroczeniu terminu, uwzględniać specyfikę i charakter danej sprawy, a także rozmiary zwłoki w przekazaniu skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OZ 1013/11, dostępny w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I OZ 1259/13 dostępny w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając w pełni przedstawione stanowisko judykatury, odnieść je należy również do grzywny wskutek uchybienia terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie również Sąd - orzekając o wymierzeniu grzywny, o której mowa w art. 55 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musi mieć na względzie cel jej nałożenia. Ratio legis normy z art. 55 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest dyscyplinowanie organów administracji, a wiec przede wszystkim realizacja funkcji prewencyjnej. Rolą grzywny jest również ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania, a więc realizacja funkcji represyjnej (por. R. Hauser. M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 302 i podane tam orzecznictwo). Sąd - rozpatrując wniosek Wójta o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Przedszkola, a więc podmiotowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej, niebędącemu jednak organem władzy publicznej, uwzględnił, że powodem nieprzekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami sprawy w terminie wskazanym w art. 21 pkt 1 ustawy, jak wynika z treści odpowiedzi na wniosek, była błędna interpretacja obowiązków Dyrektora Przedszkola jako podmiotu, który winien przekazywać skargę do sądu. Dyrektor Przedszkola pozostawał bowiem w błędnym w przekonaniu, że skoro skarga jest wnoszona za jego pośrednictwem, zatem to on jest upoważniony i zobowiązany do wzywania strony skarżącej do uzupełnienia jej braków. Błąd ten, jakkolwiek sam w sobie nie usprawiedliwia opóźnienia w przekazaniu dokumentów (w tym skargi i odpowiedzi na nią), pozwala jednak w niniejszej sprawie uznać, że opóźnienie to nie wymaga bezwzględnej reakcji Sądu w postaci restrykcji czy dyscyplinowania. Skarga wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy została bowiem przez Dyrektora Przedszkola przekazana w należytym porządku. Nałożenie grzywny w niniejszej sprawie – zdaniem Sądu, nie miałoby także znaczenia dla utrzymania autorytetu sądu i postrzegania przez Dyrektora Przedszkola jego obowiązków związanych z postępowaniem sądowoadministracyjnym. Z postępowania Dyrektora Przedszkola nie wynika bowiem aby celowo unikał przekazania skargi do sądu. Jego działania wynikały raczej z niedostatecznej znajomości przepisów, które w normalnym toku funkcjonowania przedszkola nie znajdują zastosowania, oraz braku doświadczenia w ich stosowaniu. Należy przy tym zauważyć również, że wprawdzie prawie dwumiesięczne opóźnienie w przekazaniu skargi nie może zostać uznane za niewielkie, jednak było one spowodowane podejmowaniem przez Dyrektora Przedszkola czynności, które w jego ocenie miały doprowadzić do przekazania sądowi kompletu dokumentów istotnych dla prawidłowego rozpoznania skargi. W ocenie Sądu, Dyrektor Przedszkola mógł przy tym pozostawać w przekonaniu, że nie może za skarżącego uzupełniać braków formalnych skargi poprzez przedkładanie sądowi dokumentów, które są w jego posiadaniu, a według treści skargi stanowią do niej załącznik. Nadto nie można uznać, aby opóźnienie w przekazaniu skargi spowodowało negatywne konsekwencje dla skarżącego, a przynajmniej o konsekwencjach takich skarżący nie wspomniał. Wskazać przy tym należy, że sprawa ze skargi Wójta na decyzję Dyrektora Przedszkola (sygn. II SA/Gd 592/14) została rozpoznana przez Sąd na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że mimo uchybienia dyspozycji art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nałożenie na Dyrektora Przedszkola grzywny jest niecelowe i na podstawie art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.