II SO/Gd 24/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku M. B. przeciwko Gminie Miasta w przedmiocie wykupu nieruchomości postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić wnioskodawcy M. B. ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od wniosku. M. B. w dniu 14 sierpnia 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o wszczęcie postępowania sadowego przeciwko Gminie Miasta, żądając nakazania Gminie wywiązania się z obowiązku wykupu opisanych we wniosku nieruchomości, nakazania Gminie przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także wyciągnięcia konsekwencji dyscyplinarnych i karnych wynikających z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za bezprawne działania Urzędu Miasta, Prezydenta Miasta i Gminy Miasta. Jak wynika z uzasadnienia wnioskodawca twierdzi, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości wskazane we wniosku, a stanowiące jego własności, zmieniły przeznaczenie (były pierwotnie przeznaczone pod inwestycje) i zostały przeznaczonego pod drogę. W związku z tym - na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioskodawca zwrócił się do Gminy Miasta z żądaniem wykupu tychże nieruchomości, lecz – jak twierdzi – Gmina wykupu nie dokonała, jak również nie podjęła innych czynności związanych z załatwieniem podania strony przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wnioskodawca podkreślił, że jego wniosek nie dotyczy żądania wykupu nieruchomości, bowiem to żądanie zostało już załatwione przez organ w trybie tzw. milczącego załatwienia sprawy (art. 122a § 2 k.p.a.). Pomimo tego organ uchyla się od wykonania obowiązku wykupu, w terminie 6 miesięcy od daty złożenia wniosku, do czego obliguje go art. 37 ust. 9 u.p.z.p. Odnosząc się do treści korespondencji z organem wnioskodawca nie zgodził się, aby ww. przepis podlegał właściwości sądu powszechnego. W tym zakresie wyjaśnił, że użyte w art. 37 ust. 10 u.p.z.p. sformułowanie "spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5, rozstrzygają sądy powszechne" odnosi się jedynie do powstałych sporów i to w ściśle określonym zakresie, nie przewidując rozpatrywania tych spraw na podstawie Kodeku cywilnego. Na potwierdzenie swojego stanowiska podał, że w dniu 26 czerwca 2018 r. złożył przeciwko Urzędowi Miasta pozew w oparciu o art. 189 k.p.c., jednakże postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt [..] Sąd Rejonowy pozew na posiedzeniu niejawnym oddalił. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Pismem wszczynającym postępowanie sądowoadministracyjne może być skarga lub wniosek. Z art. 63 p.p.s.a. wynika bowiem, że postępowanie sądowe wszczyna się na wniosek, jeżeli ustawy tak stanowią. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p., jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienia nieruchomości lub jej części. W oparciu o powyższy przepis właściciel, który na skutek wejścia w życie nowych aktów podjętych w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może korzystać ze swojej nieruchomości w dotychczasowy sposób, a chce z tego tytułu uzyskać stosowne odszkodowanie lub żąda od gminy wykupienia nieruchomości, może dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym. Przepis art. 37 ust. 9 u.p.z.p. przewiduje, że wykonanie obowiązku wynikającego z roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1-3, następuje w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, chyba że strony postanowią inaczej. W przypadku opóźnienia w wypłacie odszkodowania lub wykupie nieruchomości właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługują odsetki ustawowe za opóźnienie. Zgodnie zaś z ust. 10 tego przepisu spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5 u.p.z.p., rozstrzygają sądy powszechne. Zdaniem sądu wojewódzkiego pismo skarżącego stanowi w istocie żądanie wszczęcia postępowania sądowego opartego na powyższych przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a podlegających rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku wskazać należy, że ustawodawca treścią przepisu art. 37 ust. 9 u.p.z.p. niejako dyscyplinuje gminę, nakazując jej wykonanie obowiązku wynikającego z roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1–3 u.p.z.p., w terminie sześciu miesięcy od dnia złożenia wniosku precyzującego żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego. Przez wykonanie obowiązku należy rozumieć podjęcie przez gminę właściwych czynności polegających na dokonaniu oceny zasadności i prawidłowości roszczenia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy, a następnie na zrealizowaniu roszczenia (np. na wykupie nieruchomości albo wypłacie odpowiedniego odszkodowania). Podejmowane w tym zakresie czynności należy zaliczyć do czynności materialno-technicznych (wypłata odszkodowania), względnie czynności o charakterze cywilnoprawnym (umowa wykupu nieruchomości; por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el. 2018). W sytuacji zaś, gdy gmina nie zaspokaja tych roszczeń, wnioskujący może wystąpić na drogę sądową przed sądem powszechnym, a roszczenie to ma charakter cywilnoprawny. Jeżeli treścią zgłoszonego na podstawie art. 36 u.p.z.p. żądania był wykup nieruchomości, wnioskodawca może w drodze powództwa cywilnego na podstawie art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego domagać się złożenia przez gminę oświadczenia woli, w oparciu o które własność nieruchomości zostanie na gminę przeniesiona. Powyższe potwierdza art. 37 ust. 10 u.p.z.p., zgodnie z którym spory w sprawach wymienionych w art. 36 ust. 1 - 3 u.p.z.p., a więc również kwestie związane z wykonaniem obowiązku wynikającego z roszczenia wykupu nieruchomości lub jej części przez gminę, rozstrzygają sądy powszechne. Podstaw do zaakceptowania stanowiska forsowanego przez wnioskodawcę nie daje także analiza pozostałych przepisów u.p.z.p., albowiem ustawodawca w odniesieniu do kwestii wykupu nieruchomości, której wartość spadła w wyniku uchwalenia miejscowego planu, nie posługuje się pojęciem decyzji. Brak jest zatem materialnej podstawy prawnej do orzekania przez organy administracji w drodze tego aktu, zaś wszczęte zgodnie z żądaniem strony postępowanie o wykup musiałoby zostać umorzone. Oceny tej nie zmienia fakt, że pozew strony został zwrócony zarządzeniem sądu powszechnego, a nie jak błędnie podaje skarżący oddalony postanowieniem. Zwrot pozwu, dokonywany w drodze zarządzenia, nie jest rozstrzygnięciem orzekającym co do istoty sprawy w przedmiocie żądania pozwu. Oznacza natomiast, że sprawa nie została przyjęta do merytorycznego rozpoznania na skutek niespełnienia i nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych pozwu (art. 130 k.p.c.). W tej sytuacji nie sposób wywodzić jak czyni to wnioskodawca, że zwrot pozwu opartego na podstawie art. 189 k.p.c., którego treścią jest wydanie orzeczenia zastępującego oświadczenia woli Gminy o wykupie nieruchomości należących do skarżącego, świadczyć może o uznaniu przez sąd powszechny, że sprawa taka nie jest sprawą cywilną, lecz administracyjną. Należy dodać, że z przepisów p.p.s.a. nie wynika również, aby sąd administracyjny był właściwy do prowadzenia postępowania mającego na celu nakazanie Gminie wypłaty ustawowych odsetek za niewykupienie nieruchomości w terminie, czy też do prowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie, czy funkcjonariusze publiczni zatrudnieniu w Urzędzie Miejskim przestrzegają przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym bardziej do wyciągania – jak żąda tego wnioskodawca – konsekwencji dyscyplinarnych i karnych wobec pracowników organów administracji oraz samego organu. Niezależnie od powyższego wskazać też trzeba, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy sprawa dotycząca wykupu należących do niego nieruchomości w ogóle nie może zostać załatwiona w trybie art. 122a § 2 k.p.a., albowiem jak przewiduje ustawodawca sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Przepis art. 36 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera natomiast takiej regulacji. Skoro więc, jak wynika z powyższego, przedmiot żądania nie mieści się w dyspozycji powołanego przepisu art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., wniosek należało ocenić jako niedopuszczalny ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego w tak przedstawionej sprawie. Z tych względów wniosek M. B. jako niedopuszczalny należało odrzucić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowił na podstawie art. 64 § 3 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 64 § 3 p.p.s.a. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd odrzuca skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwrócił wnioskodawcy ze Skarbu Państwa wpis sądowy uiszczony od wniosku.