II SO/Gd 3/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Stowarzyszenia [...] w S. o wymierzenie grzywny A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. wymierzyć grzywnę A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych, 2. zasądzić od A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na rzecz wnioskodawcy kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 3 kwietnia 2019 r. Stowarzyszenie (dalej jako "Stowarzyszenie") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosek o wymierzenie grzywny A. (dalej jako "Spółka") w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm), dalej jako p.p.s.a., z powodu nieprzekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi z dnia 25 stycznia 2019 r. na bezczynność w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. W odpowiedzi na wniosek – pismem z 11 czerwca 2019 r. – Spółka wniosła o odrzucenie wniosku na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., ewentualnie o jego oddalenie. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że decyzją z dnia 14 grudnia 2018 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej udzieliła już wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek z dnia 3 grudnia 2018 r. Pismo to zostało wysłane za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego zwykłą przesyłką listową, lecz na skutek błędu pracownika nie zachował się w zasobach organu odpis tego pisma. Spółka dysponuje jedynie plikiem roboczym zarchiwizowanym w zasobach informatycznych. Dalej Spółka wskazała, że zarówno przedmiotowy wniosek, jak i skarga, zostały wniesione bez zachowania wymaganego trybu, tj. bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, wobec czego powinny zostać odrzucone na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto Spółka nie zgodziła się z twierdzeniem, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji wskazując w tym zakresie, że A. jest przedsiębiorcą działającym, w formie spółki prawa handlowego, kontrolowanym przez spółkę działającą pod firmą B., posiadającą 100% jej udziałów. Jedynym akcjonariuszem spółki C. Z kolei jednym z właścicieli C. jest Skarb Państwa. Z tego wynika, że A. nie jest podmiotem władzy publicznej. Także fakt, że B. jest osobą prawną pośrednio kontrolowaną przez Skarb Państwa nie świadczy o tym, że wykonuje ona zadania publiczne. W związku z tym Spółka stanęła na stanowisku, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej może być wyłącznie jej właściciel, tj. B., gdyż sama Spółka nie wykonuje zadań publicznych i nie dysponuje majątkiem publicznym. W piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2019 r. Stowarzyszenie odniosło się do zarzutów Spółki wskazując, że w świetle obowiązujących przepisów wniesienie skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia prawa (wyczerpaniem środków zaskarżenia). Jednocześnie strona odniosła się do twierdzeń Spółki o tym, że nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz zakwestionowała fakt udzielenia jej odpowiedzi poprzez wydanie decyzji z dnia 14 grudnia 2018 r., której Stowarzyszenie nie otrzymało. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przy czym należy zwrócić uwagę na szczególną regulację wynikającą z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej jako u.d.i.p., który przewiduje, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w sprawie udostępnienia informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W razie niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę sąd – w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając przedmiotowy wniosek w pierwszej kolejności należy odnieść się do argumentów Spółki o jego niedopuszczalności. Wbrew jednak stanowisku Spółki, zarówno złożenie skargi na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej, jak i złożenie wniosku o wymierzeniu organowi grzywny nie wymaga uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skutkiem czego domaganie się przez Spółkę odrzucenia wniosku z tego powodu nie jest zasadne. Dalej Spółka podniosła, że nie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. W tym zakresie wskazać trzeba, że obowiązek przekazania sądowi skargi jest bezwzględny, istnieje niezależnie od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy uważa, że nie jest dysponentem żądanych informacji bądź nie jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, albo że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już bowiem samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on jednak uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. Zwłaszcza w sprawach z zakresu informacji publicznej, na gruncie której pojęcie organu jest pojemne i obejmuje nie tylko organy władzy publicznej ale i inne podmioty. To dopiero sąd administracyjny po wniesieniu skargi zobowiązany jest dokonać tych ocen i ustalić, czy skarga, będąca wszak pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bada jedynie, czy organ bądź jak w tej sytuacji inny podmiot, wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Trzeba też mieć na względzie, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Jak to stwierdzono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 42), wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis. Nie ulega zatem wątpliwości, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie w nim przewidzianym, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Skoro więc postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (art.55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania zarówno, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, jak też nie może rozstrzygać, czy podmiot, któremu - zdaniem wnioskodawcy - należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji, ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna, z uwagi np. na brak spełnienia przesłanki podmiotowej udostępnienia informacji publicznej, nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku przekazania wniesionej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 20 września 2011 r., sygn. II OZ 799/11; z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. I OZ 996/10; z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. I OZ 410/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów, zdaniem sądu wojewódzkiego, kwestia ustalenia, czy Spółka A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji pozostaje bez znaczenia dla dopuszczalności i rozpoznania niniejszego wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji, bowiem w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem sąd nie jest władny dokonywać ustaleń merytorycznych na gruncie u.d.i.p. Odniesienie się zaś to twierdzeń Spółki co do jej statusu jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej oznaczałoby w istocie rozstrzygnięcie kwestii, która podlega badaniu w postępowaniu rozpoznającym skargę na bezczynność. Takie zaś działanie nie mieści się w kompetencji sądu rozpoznającego wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Przechodząc dalej do oceny żądania określonego we wniosku wskazać trzeba, że instytucja wymierzenia grzywny określona w art. 55 § 1 p.p.s.a. umożliwia dyscyplinowanie organów administracji publicznej, które nie wykonują obowiązków nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. Grzywnie tej nadano mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Omawiana sankcja finansowa służy przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Trzeba też zauważyć, że wymierzenie grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900). Wymierzając organowi grzywnę sąd bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, LEX nr 1419496, a także postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17, LEX nr 2341874). Reasumując powyższe rozważania sąd zauważa, że wymierzenie przedmiotowej grzywny uzależnione jest wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. W ocenie sądu w niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione, wobec czego wniosek skarżącego Stowarzyszenia o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, okazał się zasadny. Z treści dołączonego do wniosku pisma z dnia 25 stycznia 2019 r. wynika, że pismem tym Stowarzyszenie wnosi za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność A. z uwagi na nieudostępnienie informacji publicznej wskazanej we wniosku strony z dnia 3 grudnia 2018 r. W świetle tego przyjąć należy, że adresat skargi określony został precyzyjnie i nie powinno budzić wątpliwości, że skarga ta została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Ponadto ze znajdującej się na tym piśmie pieczęci Spółki wynika, że skarga do niej wpłynęła, zresztą okoliczności otrzymania skargi nie kwestionuje sama Spółka. To zaś oznacza, że organ, do którego wpłynęła skarga z dnia 25 stycznia 2019 r., zobowiązany był do jej przekazania sądowi w terminie 15 dni od jej otrzymania. Tymczasem ze złożonego wniosku o wymierzenie grzywny wynika, że do dnia jego wniesienia skarga nie wpłynęła do sądu. Potwierdzają to także notatka urzędowa sporządzona przez starszego sekretarza WSA w Gdańsku w dniu 9 kwietnia 2019 r., zgodnie z którą po sprawdzeniu skorowidza z roku 2019, systemu OSO oraz dziennika korespondencji ustalono, że do tego czasu nie wpłynęła skarga Stowarzyszenia z dnia 25 stycznia 2019 r. na bezczynność A. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Także Spółka w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek nie zaprzeczyła faktowi nieprzekazania skargi do sądu. W ocenie sądu nie ulega więc wątpliwości, że Spółka nie wykonała obowiązku wynikającego z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., ponieważ nie przekazała skargi do sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przy czym przypomina, że dla oceny zasadności wniosku o wymierzenie grzywny nie ma znaczenia argumentacja Spółki, przywołana w odpowiedzi na wniosek. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, lecz może mieć wpływ na jej wysokość. Grzywnę, zgodnie z art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierza się do wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2019 r. (M. P. z 2019 r., poz. 201), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2018 r. wyniosło w drugim półroczu 4.134,02 zł., zatem górna granica grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wynosi 41.340,02 zł. Określając wysokość grzywny w niniejszej sprawie sąd wziął pod uwagę, że opóźnienie w przekazaniu skargi do sądu na dzień złożenia wniosku wynosiło 2 miesiące i 21 dni, oraz że trwa ono nadal. Oznacza to, że na dzień orzekania organ wielokrotnie przekroczył termin, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Sąd uwzględnił także, że nieprzekazanie skargi nastąpiło z uwagi na błędne przekonanie strony przeciwnej, że decyzją z dnia 14 grudnia 2018 r. załatwiono wniosek o udostępnienie informacji publicznej wobec czego skarga nie jest zasadna oraz przekonanie, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak już to wyjaśniono, obowiązek przesłania sądowi skargi ma charakter bezwzględny, zaś wszelkie okoliczności związane z zasadnością wniesionej skargi na bezczynność podlegają ocenie sądu wojewódzkiego rozpoznającego tę skargę, a nie podmiotu, którego działanie bądź bezczynność są przedmiotem skargi. Nawet w sytuacji, gdy podmiot jest przekonany, że nie mają do niego zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej jest również zobowiązany do postępowania zgodnie z dyspozycją art. 54 § 2 p.p.s.a., a stanowisko swoje może przedstawić w odpowiedzi na skargę. W związku z tym należało uznać, że zaniechanie Spółki w przekazaniu skargi nie było wynikiem wystąpienia okoliczności niezależnych od organu, lecz działaniem świadomym, związanym z przekroczeniem przez organ swoich kompetencji. Sąd ustalając wysokość grzywny musiał mieć też na uwadze charakter sprawy będącej przedmiotem skargi, która nie została mu przekazana. Podkreślić trzeba, że skargi na bezczynność wymagają niezwłocznego rozpoznania przez sąd i są rozpoznawane w pierwszej kolejności, gdyż ich celem jest ewentualne doprowadzenie do podjęcia przez organ administracji określonych czynności i usunięcie stanu bezczynności. Dodatkowo, skarga z dnia 25 stycznia 2019 r. dotyczyła bezczynności w sprawie dostępu do informacji publicznej, co dodatkowo na mocy przepisu szczególnego zobowiązuje sąd do ich rozpoznania w terminie 30 dni (art. 21 pkt 2 u.d.i.p.). W związku z tym, w ocenie sądu grzywna w wysokości 1.000 zł powinna stanowić dostateczną represję za brak aktywności w realizacji spoczywającego na nim obowiązku ustawowego przekazania skargi do sądu administracyjnego, jak również zmobilizuje Spółkę do wykonywania tego rodzaju obowiązku i zdyscyplinuje do przestrzegania prawa w przyszłości. Kwota wymierzonej grzywny uwzględnia przy tym zarówno czas i charakter uchybienia, przyczyny, jakie stały za niewykonaniem przez organ ustawowego obowiązku oraz jego pozycję na rynku i możliwości finansowe. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265), oraz opłatę sądową od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 zł.