II SO/Gd 5/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A. A. W.–A. o wymierzenie Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Gdańsku grzywny z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej przewlekłości postępowania w sprawie pozwolenia na podział nieruchomości znajdującej się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków postanawia oddalić wniosek. W dniu 21 lipca 2022 r. A. W. złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku wniosek o wymierzenie Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Gdańsku, w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., grzywny z powodu nieprzekazania jej skargi, wniesionej w piśmie z dnia 22 kwietnia 2022 r., na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie pozwolenia na podział nieruchomości znajdującej się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. W odpowiedzi na powyższy wniosek Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku wniósł o jego odrzucenie, wskazując na brak interesu prawnego wnioskującej do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na podział nieruchomości znajdującej się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków a także do złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny za jej nieprzekazanie. Z ostrożności procesowej organ wniósł także o oddalenie złożonego wniosku, wskazując, że opóźnienie w przekazaniu do Sądu skargi wywołały zdarzenia niezależne od organu. W tym czasie panował bowiem czas epidemii a następnie stan zagrożenia epidemiologicznego, który miał niewątpliwy wpływ na funkcjonowanie urzędu, którego funkcjonowanie w tym czasie zostało znacznie ograniczone. Również ubytek pracowników urzędu i zmiany organizacyjne doprowadziły do przeciążenia pracowników urzędu, co skutkowało brakiem możliwości załatwienia sprawy w terminie. Nadto, charakter przedmiotowej sprawy, jej stan skomplikowania znacznie utrudniały załatwienie jej w terminie. Jednocześnie, organ wskazał, że wniosek w przedmiocie wydania pozwolenia na prowadzenie podziału nieruchomości znajdującej się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków został rozpoznany. Z dniem 3 czerwca 2022 r. organ pozostawił sprawę bez rozpatrzenia. Właściciel nieruchomości wnioskiem z dnia 10 czerwca 2022 r. ponownie wystąpił do organu o wydanie przedmiotowego pozwolenia a organ, po rozpoznaniu tego wniosku, zajął negatywne stanowisko w sprawie. Rozpoznając złożony wniosek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowiący podstawę prawną złożonego przez wnioskodawczynię wniosku przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie zaś z treścią art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi a stosownie do treści art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Tym samym, grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., wymierzana jest organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi za niedopełnienie określonego w przepisie art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku przekazania do sądu administracyjnego w terminie 30 dni skargi i odpowiedzi na tę skargę wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy administracyjnej. Przy tym, niewątpliwe jest, że organ, do którego skarga została skierowana musi wykonać ten obowiązek w całości, tj. w wyznaczonym terminie musi przekazać sądowi administracyjnemu skargę, akta sprawy i odpowiedź na skargę. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie (zob. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, organ administracji publicznej musi dochować trzydziestodniowego terminu, w przeciwnym razie naruszy art. 54 § 2 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. zawiera normę zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., stanowi także represję. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto, grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszeniom prawa polegającym na przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest zaś jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OZ 328/12, LEX nr 1164456). Przy tym, co jeszcze raz należy podkreślić, wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się przy tym, że użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt IV SO/Po 8/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość, sąd może brać pod uwagę takie okoliczności jak m.in.: charakter, pozycję i sytuację organu administracji, przykład jaki postępowanie tego organu daje innym, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. I OZ 1259/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą podstawy do wymierzenia Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Gdańsku grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy, niewątpliwych zresztą w świetle dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, wynika, że skarga z dnia 22 kwietnia 2022 r. na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie pozwolenia na podział nieruchomości znajdującej się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wpłynęła do organu w dniu 26 kwietnia 2022 r. Tym samym, stosownie do treści art. 54 § 2 p.p.s.a., organ powinien przekazać tę skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do Sądu w terminie do dnia 26 maja 2022 r. W okresie tym żaden przepis prawa nie wprowadzał zawieszenia biegu tego terminu z uwagi na stan epidemii czy też stan zagrożenia epidemiologicznego. Skarga ta została zaś przekazana do Sądu w dniu 22 czerwca 2022 r. i wpłynęła do Sądu w dniu 28 czerwca 2022 r. Z kolei, wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie tej skargi w terminie został złożony do Sądu w dniu 21 lipca 2022 r. a więc już po przekazaniu przez organ do Sądu przedmiotowej skargi. W ocenie Sądu, niezasadne jest zaś uwzględnienie wniosku o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie skargi, jeżeli jeszcze przed jego złożeniem organ uczynił zadość obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Występowanie z wnioskiem o ukaranie organu grzywną nie może mieć bowiem na celu jedynie funkcji represyjnej (zob. postanowienie NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OZ 498/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek o wymierzenie grzywny stanowi bowiem przede wszystkim środek dyscyplinujący działanie organu, a jego celem jest przeciwdziałanie "przetrzymywaniu" skarg przez organy administracji i tym samym uniemożliwianiu rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. jest zatem ściśle związany z wniesieniem skargi i określa sekwencję działań, które mogą być podjęte w celu doprowadzenia do rozpoznania sprawy, a więc wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest zasadny wtedy, gdy skarga została wniesiona do organu, ale mimo upływu ustawowego terminu, nie została sądowi przekazana, co świadczyłoby o naruszeniu przez organ prawa strony do rozpoznania sprawy przez sąd (zob. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SO/Łd 6/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro skarga została przekazana do Sądu przed wpłynięciem wniosku o wymierzenie grzywny, funkcja dyscyplinująca nie mogła znaleźć zastosowania. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt IV SO/Po 8/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, wobec przekazania przez organ do Sądu skargi wnioskującej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy przed złożeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny za jej nieprzekazanie, Sąd uznał złożony wniosek za nieuzasadniony. Jednocześnie, wyjaśnić należy, że obowiązek, o którym stanowi art. 54 § 2 p.p.s.a. jest niezależny od oceny organu dotyczącej dopuszczalności prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego w danej sprawie (zob. W. Piątek, A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OZ 418/12, OSP 2013/7–8, s. 535). Tym samym, podniesiony przez organ brak interesu prawnego wnioskującej do złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na podział nieruchomości znajdującej się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków nie mógł podlegać ocenie w niniejszej sprawie. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., oddalił złożony w niniejszej sprawie wniosek.