II SO/Gd 5/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku M.S. o wymierzenie grzywny Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Gdańsku z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynności i przewlekłości postępowania w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych postanawia: 1. wymierzyć Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Gdańsku grzywnę w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych, 2. zasądzić od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku na rzecz M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 29 kwietnia 2025 r. wpłynął do Sądu wniosek M. S. o wymierzenie grzywny Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Gdańsku (określanemu dalej w skrócie jako "organ") w związku z niezastosowaniem się do obowiązku prawnego, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a. Organ nie przekazał do tutejszego Sądu skargi dotyczącej bezczynności i przewlekłości postępowania w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, wniesionej przez skarżącego. Uzasadniając wniosek skarżący wskazał, że w dniu 18 listopada 2024 r. wniósł skargę na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku w powyżej opisanej sprawie. Skarga do organu wpłynęła w dniu 21 listopada 2024 r. pomimo upływu ponad 5 miesięcy organ nie wykonał swoich obowiązków i nie przekazał skargi do sądu. W odpowiedzi na ten wniosek pismem z dnia 10 czerwca 2025 r. organ zwrócił się o niewymierzanie grzywny. Organ wyraził czynny żal z powodu nieprzekazania skargi, powołując się na sytuację, która jest w jego ocenie od niego niezależna i niezawiniona. Podał, że zaistniała bezczynność nie była wyrazem złej woli organu, ale kłopotami organizacyjnymi i kadrowymi. Wymierzenie organowi grzywny nie służyłoby celom dyscyplinującym, a samej represji. Wskazał również organ, że ze względu na konieczność zgromadzenia akt przedmiotowej sprawy, skarga zostanie przekazana niezwłocznie po ich zgromadzeniu, nie później niż do dnia 30 czerwca 2025 r. Brak możliwości przesłania dokumentów we wcześniejszym terminie wynika z faktu, że sprawa była prowadzona przez osoby, które już nie są pracownikami organu. Ponadto od 2020 r. osoby zajmujące się tym terenem zmieniały się kilkukrotnie, w urzędzie brak było praktyki zdawania bieżącej dokumentacji do archiwum lub przełożonemu w momencie zakończeniu współpracy z urzędem przez pracownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten jest zobowiązany przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w zakreślonym przez ustawodawcę terminie 30 dni od jej otrzymania. W myśl art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2- 2c p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, że wyłączną przesłanką wymierzenia organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., a orzeczenie sądu ma charakter uznaniowy, gdyż ustawodawca przewidział, że sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Powyższe oznacza, że sąd winien, nawet przy przekroczeniu terminu, uwzględniać specyfikę i charakter danej sprawy, a także rozmiary zwłoki w przekazaniu skargi. Nie budzi wątpliwości, że przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. zawiera normę zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. jest zatem pełnienie funkcji dyscyplinującej, ale także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto, grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszeniom prawa polegającym na przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest zaś jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 11 maja 2012 r., I OZ 328/12, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga na bezczynność organu, którą ten otrzymał w dniu 21 listopada 2024 r. powinna zatem zostać przekazana przez ten organ do tutejszego Sądu najpóźniej w dniu 23 grudnia 2024 r., co jednak nie nastąpiło. Z akt sprawy wynika, że skarga wniesiona przez skarżącego na bezczynność organu nie została sądowi przekazana również po otrzymaniu wniosku o wymierzenie grzywny. Organ zadeklarował, że skarga zostanie przekazana najpóźniej do dnia 30 czerwca 2025 r. Wobec tego, w ujawnionych okolicznościach faktycznych należało uznać zasadność żądania zgłoszonego we wniosku z uwagi na bezsporne uchybienie bezwzględnemu obowiązkowi przekazania skargi do sądu. Przy tym wskazać należy, że wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Co istotne, opóźnienie organu w przekazaniu skargi do Sądu jest znaczne i wynosi ponad pół roku. Próba wyjaśnienia czym zostało spowodowane uchybienie terminowi do przekazania skargi jest dosyć nieudolna i nie może przynieść efektu w postaci odstąpienia przez Sąd od ukarania w istocie organu za brak realizacji ustawowych obowiązków. Nie stanowi uzasadnienia brak właściwej organizacji pracy w organie ani braki kadrowe czy też narzucone tryby wyłaniania pracowników. Organ winien być tak zorganizowany i zarządzany, aby zapewniona była ciągłość działania, zasady zastępstw tak określone, aby nie zdarzały się takie sytuacje jak w niniejszej sprawie. Nadto osoby zatrudnione w organie winny znać zasady postępowania tak w sytuacji wniosku, jaki trafia do organu, jak także w sytuacji wpływu skargi adresowanej do Sądu. O chaosie organizacyjnym w urzędzie świadczy też stwierdzenie organu, że w urzędzie brak było praktyki zdawania bieżącej dokumentacji do archiwum lub przełożonemu w momencie zakończeniu współpracy z urzędem przez pracownika. W sprawie ziściły się i trwają wszystkie przesłanki warunkujące możliwość wymierzenia organowi grzywny za niewypełnienie obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a., czyli nieprzekazanie przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz przekroczenie 30-dniowego terminu przekazania sądowi tych wszystkich dokumentów, a termin ten liczony jest od dnia doręczenia skargi organowi (od 21 listopada 2024 r.). Powoduje to, że celem zagwarantowania stronie prawa do sądu i prawa do rozpoznania wniesionej przez nią skargi konieczne jest wymierzenie grzywny celem doprowadzenia do wykonania przez organ obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy do Sądu. Należy podkreślić, że do wysokości grzywny określonej w art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje zastosowanie art. 154 § 3 p.p.s.a. ustalający jej górną granicę w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast dolna granica grzywny nie została określona. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy za adekwatną do stopnia przewinienia organu uznano kwotę 5.000 złotych. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 64 § 3 oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.