III SA/Gd 1/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski, Sędziowie NSA Anna Orłowska, WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia 21 listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o wymeldowanie uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 września 2003 r. nr [...]. Decyzją z dnia 3 grudnia 2001 r. Prezydent Miasta orzekł o wymeldowaniu skarżącej J. P. wraz z córką M. S. z pobytu stałego z lokalu przy ulicy [...] w G.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z wnioskiem o wymeldowanie skarżącej wystąpiła L. P., podając, iż skarżąca nie mieszka w spornym lokalu od czterech lat. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżąca wyprowadziła się z lokalu, nie podając nowego adresu zamieszkania. J. P. przesłuchana w dniu 25 września 2001 r. przyznała, iż nie mieszka w lokalu, gdyż została z niego wyrzucona przez babcię – L. P.. W związku z tym wróciła do rodziców do W., następnie wynajęła mieszkanie w R., obecnie zaś toczy się sprawa w sądzie o ochronę naruszonego posiadania. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, iż skarżąca nie posiada żadnych uprawnień do przedmiotowego lokalu, zaś fakt wniesienia przez L. P. wniosku o wymeldowanie wnuczki oznacza cofnięcie zgody na dalsze jej w nim zamieszkiwanie. W tej sytuacji organ pierwszej instancji wywiódł, że zostały spełnione przesłanki do wymeldowania skarżącej ze spornego lokalu, o których mówi art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W piśmie z dnia 27 czerwca 2003 r. (data wpływu do organu 30 czerwca 2003 r.) zatytułowanym "wniosek do Urzędu Miasta Wydz. Spraw Obywatelskich o przywrócenie terminu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a." skarżąca wskazała, iż w toku postępowania administracyjnego złożyła odpis pozwu o przywrócenie naruszonego posiadania, wobec czego bieg sprawy winien być wstrzymany. Zarzuciła, że organ wysnuł błędne wnioski ze zgromadzonego materiału dowodowego przyjmując, że skarżąca dobrowolnie opuściła przedmiotowy lokal. Wskazała, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia 3 grudnia 2001 r. nie została jej doręczona do chwili obecnej. Pismem z dnia 10 lipca 2003 r. organ wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w Wydziale Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w G. celem udzielenia wyjaśnień, a po uzyskaniu od skarżącej informacji, że nie może osobiście się stawić z uwagi na sprawowanie opieki nad dziećmi, wezwał ją pismem z dnia 22.08.2003 r. do wyjaśnienia, czy podjęte zostało, zawieszone przez sąd, postępowanie z jej powództwa o ochronę naruszonego posiadania, a jeżeli tak, w jaki sposób zostało zakończone. W odpowiedzi na powyższe skarżąca w piśmie z dnia 5 września 2003 r. podała, że "w czerwcu 2003 r. zostało złożone odwołanie do Sądu Okręgowego w G., tak więc nie istnieje prawomocny dokument sądowy rozstrzygający w przedmiotowej sprawie". Nadto wskazała, że wnosi o przywrócenie terminu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. Organ następnie ustalił, że sprawa z powództwa skarżącej o przywrócenie posiadania została zawieszona przez Sąd postanowieniem z dnia 5.11.2001 r. oraz że w Sądzie toczy się sprawa z powództwa skarżącej przeciwko L. P. i Gminie o ustalenie – wyrok zapadły w dniu 30 kwietnia 2003 r. nie jest prawomocny. Decyzją z dnia 30 września 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta, powołując się na treść art. 150 § 1 w zw. z art. 149 § 3 oraz art. 148 § 1 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie o wymeldowanie J. P. wraz z córką M. S. z pobytu stałego z lokalu przy ulicy [...] w G. zakończonej prawomocną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 3 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w myśl art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W dniu 30 czerwca 2003 r. skarżąca nadesłała pismo, które potraktowane zostało jako wniosek o wznowienie postępowania, w którym podała, że nadal jest aktualna zawieszona przez sąd postanowieniem z dnia 5.11.2001 r. sprawa o przywrócenie naruszonego posiadania spornego lokalu. Do pisma załączyła wniosek z dnia 26 lipca 2002 r. skierowany do Sądu Rejonowego w G. o wydanie kserokopii decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 grudnia 2001 r. Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji wskazał, że J. P. już w dniu 26 lipca 2002 r. wiedziała o wymeldowaniu jej z lokalu przy ulicy [...] w G., zaś wniosek o wznowienie postępowania złożyła dopiero w dniu 30 czerwca 2003 r. W tej sytuacji złożony wniosek należało uznać za spóźniony. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ nie uwzględnił toczącego się postępowania przed Sądem Rejonowym w G. o ochronę naruszonego posiadania, w związku z czym doszło do naruszenia art. 138 § 1 oraz art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. Skarżąca wskazała nadto, iż organ wbrew dyspozycji art. 9 k.p.a. nie poinformował jej o przysługujących prawach w związku z faktem, iż znalazła się w posiadaniu decyzji z dnia 3 grudnia 2001 r.; pracownik urzędu wskazał jej jedynie, iż może złożyć wniosek do prokuratury. Skarżąca podniosła, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, gdyż nie dołożono należytych starań w prawidłowym doręczeniu jej decyzji poprzez nie wysłanie na adres zameldowania. Rozpoznając odwołanie J. P. Wojewoda decyzją z dnia 21 listopada 2003 r. nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wywiódł, iż J. P. w piśmie z dnia 27 czerwca 2003 r. zawarła żądanie wznowienia postępowania wskazując, że wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne – niedoręczenie jej decyzji o wymeldowaniu. Organ podniósł, iż w toku postępowania ustalono, że to skarżąca ponosi winę za zaistniałą sytuację, gdyż we wszystkich swoich pismach, jak również podczas przesłuchania przed organem pierwszej instancji podawała adres do korespondencji i właśnie pod ten adres organ dokonał doręczenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 grudnia 2001 r. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 41 § 1 i 2 k.p.a. wskazał, iż razie zaniedbania przez stronę obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie swojego adresu doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Nadto organ wskazał, iż J. P. dowiedziała się o podjętej decyzji w dniu 26 lipca 2002 r., a zatem wniosek o wznowienie postępowania winna złożyć w terminie jednego miesiąca od tego dnia. W tej sytuacji wniosek złożony w dniu 30 czerwca 2003 r. jest spóźniony i nie ma podstaw do jego uwzględnienia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. P. podnosząc, że z wnioskiem o przywrócenie terminu, który organ uznał za wniosek o wznowienie postępowania wystąpiła w piśmie z dnia 27 czerwca 2003 r., gdyż wówczas dowiedziała się o takowej możliwości. Wniosek ten znajduje oparcie w treści art. 156 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to znaczy, gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa o jej unieważnienie można występować w ciągu 10 lat. Natomiast podstawy wznowienia postępowania są wymienione w art. 145 k.p.a. Następnie skarżąca opisała szczegółowo okoliczności związane z zajmowaniem spornego lokalu na przestrzeni lat 1996 – 2003 oraz kolejne etapy postępowania przed organami administracyjnymi. Nadto skarżąca opisała przebieg zdarzenia jakie miało miejsce w dniu 28 listopada 2003 r. kiedy to po śmierci L. P. wprowadziła się do spornego lokalu wraz z dziećmi, a następnie na skutek działań ze strony sąsiadki M. J. wymontowano jej licznik elektryczny i odcięto prąd. W konkluzji podniosła, że uchylenie i unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 grudnia 2001 r. spowodowałoby przywrócenie meldunku oraz stworzyłoby możliwość godnego życia dla niej i dzieci. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz nie ze względów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 k.p.a. nakazuje prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Natomiast art. 9 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do rzetelnego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ze wskazanych przepisów wynika obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego obejmuje także ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. Wbrew przytoczonym wyżej zasadom i regułom organy administracji publicznej nie wyjaśniły w pełni treści żądania J. P. zawartego w piśmie z dnia 27 czerwca 2003 r. Pismo to nie było jednoznaczne, zawierało sformułowania zawierające żądanie o przywrócenie terminu, jak też taką, z której można było wysnuć wniosek, iż pismo jest wnioskiem o wznowienie postępowania. Tymczasem organ poprzestał jedynie na wezwaniu skarżącej celem udzielenia wyjaśnień w kwestii związanej z pozwem o przywrócenie posiadania. Skarżąca nie stawiła się, przysłała pismo z dnia 5 września 2003 r., które nie wyjaśniło w pełni charakteru jej żądania. W powołanych pismach skarżąca wskazywała w szczególności na fakt toczącego się postępowania przed sądem powszechnym o ochronę naruszonego posiadania oraz wnosiła o przywrócenie terminu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. Organ pierwszej instancji uznał za wystarczające wyjaśnienia skarżącej zawarte w owych pismach i wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania, uznając, że taka była intencja skarżącej zawarta w piśmie z dnia 27 czerwca 2003 r. Takie postępowanie organu nie może zasługiwać na aprobatę , bowiem był on zobowiązany do wnikliwego i należytego ustalenia zakresu żądania skarżącej, wykorzystując przy tym wszelkie dostępne na gruncie postępowania administracyjnego środki. Organ jednak samodzielnie uznał, że pismo z dnia 27 czerwca 2003 r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 3 grudnia 2001 r. Zważyć trzeba, że w piśmie z dnia 27 czerwca 2003 r., jak również w piśmie z dnia 5 września 2003 r. skarżąca J. P. zawarła wniosek o przywrócenie terminu, co prawda powołując się na art. 35§ 5 kpa, lecz organ pierwszej instancji arbitralnie uznał, że pismo z dnia 27 czerwca 2003 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania. W tym miejscu podnieść należy, iż aby skarżąca działająca bez profesjonalnego pełnomocnika mogła świadomie i prawidłowo sformułować swoje żądanie, organ administracji zobowiązany był udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w razie wątpliwości co do treści żądania. Organ w zaistniałej sytuacji powinien domagać się od skarżącej sprecyzowania wniosku , po udzieleniu jej niezbędnych wskazówek co do istoty instytucji przywrócenia terminu oraz wznowienia postępowania i różnic miedzy nimi. Należy podkreślić, że w rozstrzygnięciu organu drugiej instancji zawarto zdanie: "W dniu 27 czerwca 2003 roku Pani J. P. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji, co organ I instancji potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wymeldowania wymienionej z córką M. S. z miejsca pobytu stałego". W tym kontekście zupełnie niezrozumiałe jest utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta, skoro organ II instancji uznał, że skarżąca w swoim piśmie zawarła wniosek o przywrócenie terminu, zaś decyzja organu pierwszej instancji dotyczy wznowienia postępowania. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 kpa). Wojewoda działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, a także uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 19.07.2001 r. sygn. akt V SA 3872/00, System Informacji Prawnej LEX nr 78936). W ocenie Sądu brak ustalenia przez organy administracji publicznej rzeczywistych intencji skarżącej w połączeniu z zaniedbaniem wykonania obowiązków ciążących na organach z mocy art. 7, 8, 9 k.p.a., spowodowało, iż zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji musiały ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając skargę Sąd nie określił, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, bowiem w ocenie Sądu art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakłada na sąd obowiązek zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w wyroku uwzględniającym skargę, nie dotyczy uwzględnienia skargi na akt odmowny. Akt, którym odmówiono uwzględnienia żądania nie podlega bowiem wykonaniu, a tymczasowa ochrona wynikająca z przepisu art. 152 cytowanej ustawy z istoty swojej dotyczy aktów i czynności, które podlegają jakiemukolwiek wykonaniu. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane do wnikliwego i należytego ustalenia zakresu żądania skarżącej. Dopiero wtedy będzie możliwe wydanie rozstrzygnięcia.