III SA/Gd 1/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 9 października 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta w następstwie wniosku z dnia 29 września 2014 r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego w kwocie 1.500 zł odmówił przyznania J. K. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup leków i bielizny osobistej. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji przywołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Prezydent Miasta wskazał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranych dokumentów ustalono, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą i całkowicie niezdolną do pracy z uwagi na umiarkowany stopień niepełnosprawności. Strona uzyskuje dochód w kwocie 728,45 zł z tytułu renty inwalidzkiej, który to dochód przekracza określone w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe wynoszące 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 41 ustawy o pomocy społecznej specjalny zasiłek celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. W ocenie organu wnioskowane świadczenie stronie nie przysługuje. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 9 października 2014 r. wnioskodawca otrzymał zasiłek celowy na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie po 150 zł na miesiące październik i grudzień 2014 roku. Odnosząc się do wniosku o przyznanie świadczenia na zakup leków i bielizny osobistej organ pierwszej instancji wskazał, że zgłoszone potrzeby mogą zostać zabezpieczone samodzielnie z posiadanego przez stronę dochodu, z którego po uregulowaniu opłat czynszowych (wynoszących 400 zł) pozostaje do dyspozycji kwota 328,45 zł. Jak wskazał dalej organ, rozpoznając wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego należy mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej ale także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej, często pozbawionych jakichkolwiek źródeł utrzymania. MOPR w G. w roku 2014 dysponuje ograniczoną ilością środków finansowych na realizację zasiłków celowych (438,41 zł rocznie; 36,53 zł miesięcznie). Przy takim budżecie pomoc udzielana jest tak aby zabezpieczyć podstawowe potrzeby egzystencjalne osób spełniających ustawowe kryteria dochodowe. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. wskazał, że uzyskiwane dochody nie wystarczają na zaspokojenie wszystkich potrzeb związanych z bieżącym utrzymaniem. W ocenie odwołującego jego sytuacja materialna uzasadnia przyznanie wnioskowanego świadczenia. W jego ocenie kwota 500 zł jest kwotą, dzięki której byłby w stanie zaspokoić swoje potrzeby. Decyzją z dnia 6 listopada 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 11 ust. 2, art. 36 pkt 1c i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Uzasadniając wydaną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że regulacja zawarta w art. 41 ustawy o pomocy społecznej przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. W świetle tego przepisu osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być bowiem przyznany specjalny zasiłek celowy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przedstawiając aktualną sytuację wnioskodawcy, w tym uzyskiwanie świadczeń rentowych w wysokości 728,45 zł oraz uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, że odwołujący jako osoba spełniająca kryterium dochodowe uzyskał pomoc z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Z kolei zgłoszone potrzeby mogą zostać zabezpieczone samodzielnie z posiadanego przez stronę dochodu, z którego po uregulowaniu wydatków mieszkaniowych (wynoszących 400 zł) pozostaje do dyspozycji kwota 328,45 zł. W ocenie organu odwoławczego badana forma pomocy społecznej nie jest w żadnym razie przewidziana na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej. Ponadto dany ośrodek pomocy społecznej musi uwzględniać swoje możliwości finansowe obejmując pomocą wszystkich spełniających warunki do jej otrzymania. Organ pierwszej instancji zasadnie przedstawił w związku z tym aktualną sytuację finansową, w tym wysokość środków przyznanych na pomoc. Organ odwoławczy podał nadto, że organ pierwszej instancji w ramach posiadanych środków i zgłaszanych potrzeb wspierał odwołującego. Odwołujący się we wcześniejszych okresach otrzymał bowiem wsparcie ze strony ośrodka w łącznej kwocie 900 zł. W reasumpcji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zakwestionowana decyzja Prezydenta Miasta jest zgodna z prawem. W skardze na ww. decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. K. wniósł o jej uchylenie. Uzasadniając skargę ww. opisał swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną wskazując, że spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie pomocy. W skardze przedstawiono również szereg potrzeb skarżącego, których zaspokojenie leży w gestii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. a których to potrzeb skarżący nie jest w stanie zaspokoić samodzielnie z uzyskiwanych dochodów. Ponadto skarżący wskazał, że z uwagi na zły stan zdrowia nie jest w stanie pracować zawodowo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. W piśmie procesowym z dnia 18 marca 2016 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, związane z nieprawidłowym postrzeganiem istoty postępowania odwoławczego poprzez ograniczenie go do kontroli legalności wydania decyzji I-instancyjnej i badania ewentualnego przekroczenia granic uznania administracyjnego, podczas gdy postępowanie odwoławcze - jako II-instancyjne powinno zmierzać do ponownego rozpoznania sprawy co do istoty. Zgłoszone zarzuty dotyczą w szczególności naruszenia art. 136 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. polegające na uchybieniu obowiązkowi wyczerpującego zebrania i prawidłowego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do oceny sytuacji skarżącego w sposób niewszechstronny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, a także nasuwający zastrzeżenia z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania, art. 8 i 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, co wpłynęło na błędną ocenę sytuacji oraz doprowadziło do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia naruszającego zasady współżycia społecznego i słuszny interes strony oraz stanowiło działanie godzące w zaufanie skarżącego do władzy publicznej, a także obrazę art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, polegające na uznaniu, że sytuacja skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku - podczas gdy skarżący przedstawił szereg dowodów dokumentujących potrzebę uzyskania pomocy; - obrazę prawa materialnego w postaci norm prawnych wynikających z przepisów ustawy o pomocy społecznej - m.in. z art. 41 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy - mającą istotny wpływ na wynik sprawy - związaną z dokonaną przez organ dowolną oceną sytuacji skarżącego, która doprowadziła do przekroczenia granic przyznanej swobody w ramach uznania administracyjnego - a w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego, bowiem pomimo wykazywanego spełnienia ustawowych przesłanek do udzielenia pomocy - organ utrzymał w mocy decyzję bezzasadnie odmawiającą przyznania świadczenia. Z kolei wnosząc o uchylenie decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, wydanej przez Prezydenta Miasta w dniu 9 października 2014r., znak: [...], pełnomocnik zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. polegające na uchybieniu obowiązkowi prawidłowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 8 i 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie przed wydaniem decyzji, co wpłynęło na błędną ocenę sytuacji oraz doprowadziło do rozstrzygnięcia naruszającego zasady współżycia społecznego i słuszny interes strony oraz stanowiło działanie godzące w zaufanie skarżącego do władzy publicznej, a także obrazę art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału co w konsekwencji doprowadziło do oceny sytuacji skarżącego w sposób niewszechstronny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, a także nasuwający zastrzeżenia z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, polegające na uznaniu, że sytuacja skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku - podczas gdy skarżący przedstawił szereg dowodów dokumentujących potrzebę uzyskania pomocy; - obrazę prawa materialnego w postaci norm prawnych wynikających z przepisów ustawy o pomocy społecznej - m.in. z art. 41 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy - mającą istotny wpływ na wynik sprawy - związaną z dokonaną przez organ dowolną oceną sytuacji skarżącego, która doprowadziła do przekroczenia granic przyznanej swobody w ramach uznania administracyjnego - a w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego, bowiem pomimo wykazywanego spełnienia ustawowych przesłanek do udzielenia pomocy - organ bezzasadnie odmówił przyznania świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu (w realiach niniejszej sprawy – decyzji administracyjnej) nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego przewiduje art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 41 pkt 1 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; Warto podkreślić, że decyzja o przyznaniu ww. świadczenia ma charakter uznaniowy, co oznacza po pierwsze - że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe przesłanki przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, po drugie - że otrzyma je w formie i wysokości, jakiej oczekuje. Uznanie administracyjne pozwala bowiem organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Działanie w granicach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności przy załatwianiu sprawy. Organ związany jest zarówno przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami prawa materialnego. Dla dokonania oceny legalności decyzji uznaniowej istotną kwestią jest natomiast to, że decyzja uznaniowa nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia jej celowości. Dokonywana przez Sąd kontrola legalności sprowadza się do oceny, czy uwzględniony został całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz czy ocena materiału dowodowego nie była dowolna, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy uznać należy, że organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające i nie naruszyły obowiązujących przepisów. Z akt administracyjnych sprawy oraz z informacji podanych przez skarżącego w skardze wynika, iż prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest osobą bezrobotną. Jedynym źródłem dochodu skarżącego jest świadczenie rentowe w kwocie 728,45 zł. Skarżący z uzyskiwanego świadczenia rentowego nie jest w stanie zaspokoić wszystkich swoich potrzeb. W jego ocenie kwoty 500 zł lub 1.500 zł (skarżący w toku postępowania modyfikował wysokość żądanej pomocy) są z kolei kwotami, które winny zabezpieczyć jego podstawowe potrzeby. Odnosząc się zatem do ww. żądania Sąd zwraca uwagę, iż pomoc społeczna ma jedynie charakter posiłkowy i nie jest żadnym zastępczym środkiem utrzymania osób lub rodzin. Pomoc ta ma zmierzać do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Wskazuje na to treść art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei w art. 3 ust. 1 tej ustawy ustawodawca stwierdził, iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżący, będąc niewątpliwie w sytuacji wymagającej świadczeń z pomocy społecznej, nie może z kolei oczekiwać, by organ pomocy społecznej przejął na siebie wszystkie obowiązki wynikające z konieczności jego utrzymania. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego służy zaspokojeniu konkretnej, nadzwyczajnej potrzeby, a jego wysokość, uzależniona jest nie tylko od wysokości konkretnej potrzeby, ale i od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy liczne grono osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika wprost, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w G. dysponuje ograniczoną ilością środków finansowych na realizację zasiłków celowych i nie jest w stanie zabezpieczać wszystkich zgłaszanych potrzeb, w tym żądania skarżącego dotyczącego udzielenia pomocy w kwocie 1.500 zł miesięcznie. Kwota na realizację zasiłków celowych przypadająca na jedno środowisko na rok 2014 wyniosła bowiem średnio 438,41 zł (co miesięcznie daje kwotę 36,53 zł miesięcznie). Należy mieć ponadto na uwadze fakt, iż przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej odnosi się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Szczególnie uzasadniony przypadek to sytuacja, która wyraźnie odbiega od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Skarżący znajdujący się bez wątpienia w trudnej sytuacji finansowej nie jest pozostawiony bez jakiegokolwiek wsparcia finansowego ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżący od szeregu lat korzysta ze świadczeń w ramach możliwości finansowych ww. ośrodka (vide: raport dot. sytuacji skarżącego sporządzony przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w G. w dniu 30 października 2014 r. – k. nr 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Należy ponadto mieć na uwadze, że z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. korzystają także osoby nie uzyskujące jakichkolwiek dochodów. W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma więc podstaw do uznania, że ww. szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi. Trudno bowiem uznać, że sytuacja skarżącego uzyskującego określone dochody tytułem świadczeń rentowych wymaga każdorazowego wsparcia i to niezależnie od potrzeb wszystkich innych beneficjentów Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. oraz rzeczywistych możliwości finansowych tej instytucji. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są prawidłowe a zarzuty podniesione w skardze oraz w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 18 marca 2016 r. uznać należy za bezzasadne. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie - wbrew temu co twierdzi skarżący i jego pełnomocnik - nie przekroczyły granic swobodnego uznania wydając swoje rozstrzygnięcia w oparciu o należycie zgromadzony i oceniony materiał dowodowy. W realiach rozpatrywanej sprawy nie było bowiem konieczności przeprowadzenia przez organ odwoławczy tzw. dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Należy zauważyć, że okoliczności odnoszące się do sytuacji materialnej skarżącego były niesporne. Analiza akt niniejszej sprawy nie prowadzi do wniosku, że w sprawie tej pojawiła się wskazywana przez pełnomocnika "wątpliwość co do okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia". Ponadto trudno zakładać, że organ odwoławczy winien przeprowadzić postulowane przez pełnomocnika skarżącego dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, gdy "otrzymuje [...] sygnały od skarżącego o potrzebie udzielenia mu pomocy" (vide: s. 5 pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 18 marca 2016 r.). Wobec tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie znalazł również podstaw do uwzględnienia okoliczności, które winien wziąć pod uwagę z urzędu rozstrzygając w granicach danej sprawy (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wniesiona skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.