III SA/Gd 100/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 czerwca 2013 r. nr [...], 2) zasądza od Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. 3017 (trzy tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. Sp. z o.o. w G. karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za: 1. skrócenie dziennego czasu odpoczynku, 2. brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów dotyczących imienia i nazwiska kierowcy 3. nieokazanie podczas kontroli wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, 4. udostępnienie podczas kontroli niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy, 5. naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy. W wyniku wniesionego odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 18 listopada 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 4 pkt 22 lit a i h oraz art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 267) , lp. 5.3, lp. 6.3.6. lp.6.3.7, lp. 6.3.9. i lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 8, i 10 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 13, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 i 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.), art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92 , poz. 879 ze zm.), art. 23 a ustawy o systemie tachografów cyfrowych z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących braku prawidłowego zawiadomienia o kontroli, organ wskazał, że przesyłka zawierająca zawiadomienie została wrzucona do skrytki pocztowej przedsiębiorcy prowadzonej przez UP G. 14 w dniu 15 lutego 2012 r. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedsiębiorca wiedział ze stosownym wyprzedzeniem o zamiarze przeprowadzenia kontroli i mógł się do niej należycie przygotować, a podczas kontroli przedstawił wszystkie dokumenty jakie posiadał. Wskazano, że członek zarządu przedsiębiorstwa J. S. składając zeznania w charakterze świadka w dniu 28 lutego 2013 r. zeznał, że korespondencję zaadresowaną do spółki odbiera osobiście w UP. Ponadto na pytanie organu, czy był w dniu 24 lutego 2012 r. przygotowany do kontroli, świadek udzielił odpowiedzi z której wynika, że był przygotowany i udostępnił dokumenty. W poprzednim zeznaniu z dnia 5 marca 2012 r. świadek również zeznał, że do kontroli okazał wszystkie wymagane dokumenty oraz pliki z tachografów i kart kierowców i nie posiada innych dokumentów oraz danych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w związku z naruszeniem art. 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U z 2010 Nr 220, poz. 1447 ze zm.), art. 39 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 92 a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 2 Konstytucji RP. W skardze podkreślono, że zawiadomienie o kontroli nigdy nie dotarło do adresata, a przez Pocztę Polską zostało uznane za przesyłkę zaginioną, za co operator wypłacił nadawcy odszkodowanie. W ocenie strony skarżącej skoro w sprawie nie doszło do zawiadomienia, nie powinno było także dojść do kontroli, a materiały zebrane w jej toku nie mogą być uznane za dowody w sprawie. Organy co prawda wskazują, że pomimo wadliwego zawiadomienia, spółka została powiadomiona o kontroli. Kpa nie przewiduje jednak, aby zawiadomienia o kontroli można było dokonać za pomocą telefonu. Argument organu, jakoby doręczenie zostało uznane za prawidłowe w związku z faktem, że przedsiębiorca był przygotowany do kontroli, w ocenie strony skarżącej jest niezrozumiały. Skarżący zwrócił uwagę, że w decyzji wypaczono treść zeznań złożonych przez J. S., który w rzeczywistości nie oświadczył, że był przygotowany do kontroli i wiedział, kiedy ma się ona rozpocząć, a jedynie, że z dniu 24 lutego 2012 r., kiedy to inspektorzy stawili się z upoważnieniem do kontroli, był obecny w firmie i na żądanie kontrolujących udostępnił dokumenty. W ocenie strony skarżącej nietrafiony jest również zarzut, aby zlecenie przez skarżącego placówce pocztowej wkładania listów poleconych i krajowych nadesłanych do adresata do skrzynki doręczeniowej mogło konwalidować niewłaściwe doręczenie zawiadomienia o kontroli. Z Kpa wynika bowiem, że umowa skarżącego z pocztą nie może dotyczyć listów poleconych, do których doręczenia wymagane jest potwierdzenie odbioru przez adresata. W skardze wskazano ponadto, że kara została nałożona na spółkę m.in. z uwagi na nie wydanie kontrolującym wszystkich wymaganych dokumentów. Gdyby jednak przedsiębiorca wiedział o planowanej kontroli, mógłby się do niej odpowiednio przygotować poprzez skompletowanie brakujących dokumentów i sprawdzenie poprawności wczytania danych z tachografu w przypadku ujawnienia błędu w plikach (tak jak w przypadku pliku z pojazdu [...]). Nie wiedząc o planowej kontroli, przedsiębiorca nie mógł się do niej należycie przygotować i nie sprawdził, czy wszystkie pliki cyfrowe z kart kierowców i pojazdów są prawidłowo wczytane. W ocenie strony skarżącej organy błędnie określiły liczbę brakujących wykresówek kierowcy P. G.. Organ zażądał bowiem okazania wykresówek tego kierowcy również za dni ustawowo wolne od pracy tj.10 kwietnia 2011 r. (niedziela), 25 kwietnia 2011 r. (poniedziałek wielkanocny) i 3 maja 2011 r.(święto państwowe). W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta – w myśl art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "ppsa") lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). W myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia więc uwzględnienie skargi także z takich powodów, których nie podniesiono podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a które skutkują wadliwością decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, iż przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania dotyczy dopuszczalności nałożenia kary w oparciu o dowody zgromadzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji u skarżącego przedsiębiorcy w dniach od 24 lutego 2012 r. do dnia 12 marca 2012 r. Organy stają na stanowisku, że postępowanie i kontrola zostały przeprowadzone prawidłowo. Strona skarżąca podnosi natomiast, że nie była zawiadomiona o planowanej kontroli, wobec czego kontrola nie powinna być w ogóle przeprowadzona. Zgodnie z art. 89 c ustawy o transporcie drogowym, do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy (również - wykonującego transport drogowy) stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. (w dacie przeprowadzania kontroli: t.j.Dz. U z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.). Jeżeli wyniki kontroli stanowią podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na przedsiębiorcę kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, postępowanie to na zasadach ogólnych prowadzone w jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 Kpa). Dla skutecznego przeprowadzenia kontroli konieczne jest zawiadomienie przedsiębiorcy o kontroli. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organ kontroli ma obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia. (art. 79 ust. 4). Zawiadomienie o kontroli - poza określonym czasem, w którym powinno być doręczone - musi spełniać szereg wymogów formalnych tj. zawierać: oznaczenie organu, datę i miejsce wystawienia, oznaczenie przedsiębiorcy, wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli i podpis osoby upoważnionej do zawiadomienia. Zachowanie opisanych wyżej wymogów dotyczących zawiadomień jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dowody przeprowadzone w toku kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Brak zawiadomienia o kontroli niewątpliwie w istotny sposób wypływa na jej wynik. Uniemożliwia bowiem przedsiębiorcy należyte przygotowanie do czynności kontrolnych. Taka wykładnia przepisów nie jest w przedmiotowej sprawie kwestionowana przez organy. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane po wcześniejszym uchyleniu przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego pierwotnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 maja 2012 r. o nałożeniu kary na skarżącą spółkę. W decyzji kasatoryjnej z dnia 14 grudnia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Drogowego wskazał, że " w toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji zgromadzi materiał dowodowy w celu jednoznacznego wyjaśnienia, czy przedsiębiorca otrzymał zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli i mógł się do niej należycie przygotować. Organ odwoławczy wyjaśnia, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nakładają na organ jednoznaczny obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli. [...] W przypadku, w którym nie doręczono by przedsiębiorcy zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, oznaczałoby to naruszenie przepisów regulujących przebieg kontroli w siedzibie przedsiębiorcy w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ II instancji podkreśla, ze dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym [...] dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy.[...] W ponownym postępowaniu w przedmiotowej sprawie i wyjaśnieniu okoliczności związanych z zawiadomieniem przedsiębiorcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Drogowego wyda rozstrzygnięcie z uwzględnieniem nowego materiału dowodowego." Do zawiadomień o kontroli, o których mowa w art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie stosuje się przepisów Kpa, w tym przepisów o doręczeniach. Czynności kontrolne nie są postępowaniem administracyjnym. Ustawodawca jednoznacznie wskazał ponadto, że zakres odpowiedniego stosowania Kpa w ramach czynności kontrolnych przedsiębiorcy ogranicza się jedynie do rozpoznawania sprzeciwów wnoszonych przez przedsiębiorcę wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych oraz rozpoznawania zażaleń na postanowienie o odstąpieniu lub o kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84 c ust. 16 w zw. z art. 84 c ust. 9 i 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Niemniej jednak skoro ustawa o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że skuteczne zawiadomienie jest koniecznym warunkiem przeprowadzenia kontroli, przed jej wszczęciem kontrolujący jest zobowiązany posiadać dowód doręczenia przedsiębiorcy stosownego zawiadomienia. Zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się jedynie w ściśle określonych przypadkach wskazanych w art. 79 ust. 2 pkt 1-6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej tj. np. wtedy, gdy przedsiębiorca nie ma adresu zamieszkania lub adresu siedziby lub doręczanie pism na podane adresy było bezskuteczne lub utrudnione. Uzasadnione przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli muszą być jednak umieszczone w książce kontroli i w protokole kontroli. W przedmiotowej sprawie organy kontroli nie stwierdziły wystąpienia uzasadnionych przyczyn odstąpienia od zawiadomienia o kontroli i wysłały zawiadomienie do przedsiębiorcy tj. spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. przy ul. [...]. Strona skarżąca nie zaprzecza, że przesyłka została wysłana. Konsekwentnie twierdzi jednak, że zawiadomienie do skarżącej nie dotarło, zatem wynik przeprowadzonej kontroli nie może stanowić podstawy do nałożenia kary w toku postępowania administracyjnego. Pomimo dokonania prawidłowej wykładni przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co do znaczenia braku zawiadomienia przedsiębiorcy o kontroli, organy dokonały błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, którego dopuściły się organy ma jednocześnie istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. Ustalenie, że przedsiębiorca nie był zawiadomiony o kontroli, powinien bowiem wyłączyć możliwość orzeczenia kary za stwierdzone podczas takiej kontroli naruszenia. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia spółce zawiadomienia o kontroli z dnia 13 lutego 2012 r. Jednocześnie z akt wynika, że w dniu 10 września 2012 r. organ I instancji wystąpił do Poczty Polskiej z reklamacją w sprawie ustalenia daty doręczenia zawiadomienia. Pismem z dnia 12 października 2012 r. Poczta Polska poinformowała organ, że przesyłka zawierająca zawiadomienie została uznana za zaginioną. Na tej postawie organowi, jako nadawcy, przyznano odszkodowanie za utratę reklamowanej przesyłki. Zatem w okolicznościach sprawy należy uznać, że pismo uwzględniające reklamację stanowi jednoznaczny dowód na brak doręczenia spółce zawiadomienia o kontroli. Pomimo tego, organ odwoławczy w decyzji kasatoryjnej z dnia 14 grudnia 2012 r. zobowiązał organ I instancji do poszukiwania dalszych dowodów wyjaśniających czy przedsiębiorca otrzymał zawiadomienie. Organ odwoławczy znał już w tym czasie wynik postępowania reklamacyjnego. Podważenie wiarygodności dowodu świadczącego na korzyść przedsiębiorcy nastąpiło na podstawie stwierdzenia, że zarzut braku zawiadomienia został przez niego podniesiony dopiero po zakończeniu czynności kontrolnych, a podczas samej kontroli przedsiębiorca przedłożył większość żądanych dokumentów. Sąd zwraca uwagę na niekonsekwencję organu odwoławczego, który zaskarżoną decyzją utrzymał tym razem w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu na skarżącą Spółkę kary pieniężnej w wysokości 20000 zł pomimo, iż w sprawie nie zebrano żadnych nowych dowodów potwierdzających fakt doręczenia zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, a w materiale dowodowym sprawy znajdowało się pismo Poczty Polskiej o przyznaniu organowi I instancji odszkodowania za zaginięcie przesyłki. Pomimo braku dowodów, które mogłyby skutecznie podważyć twierdzenia spółki i treść pisma Poczty, organ odwoławczy tym razem uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający dla przyjęcia, że spółka została prawidłowo zawiadomiona o kontroli. W ocenie organu powyższe miały potwierdzić zeznania członka zarządu spółki, który w ponownym przesłuchaniu z dnia 28 lutego 2013 r. wyjaśnił, że był przygotowany do kontroli i udostępnił dokumenty. W skardze zasadnie wskazano, że treść zeznań złożonych przez świadka została zinterpretowana i wypaczona przez organy, bowiem zeznania te w żaden sposób nie wskazują, aby zawiadomienie o zamiarze kontroli dotarło do strony skarżącej. Skarżąca podnosi, że nawet jeśli świadek wiedział o kontroli na skutek innej informacji niż pisemne zawiadomienie, nie można przyjąć, aby w niniejszej sprawie czynności kontrolne spełniły wymogi określone w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Ponieważ art. 79 u.s.d.g. wskazuje na takie konieczne elementy zawiadomienia, jak oznaczenie organu, datę i miejsce wystawienia, zakres kontroli i podpis oraz określa czas, w jakim powinno być doręczone, należy przyjąć, że zawiadomienia dokonuje się na piśmie. Z uwagi na treść art. 77 ust. 6 cyt. ustawy, organ winien wykazać, że zawiadomienie o kontroli zostało doręczone w stosownym czasie. Niedopuszczalne jest przerzucanie tego obowiązku na kontrolowanego, podobnie jak kwestionowanie jednoznacznych dowodów przeciwnych, tylko z tego powodu, że podmiot objęty kontrolą aktywnie w niej uczestniczył, pomimo braku prawidłowego zawiadomienia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wskazania do dalszego postępowania wynikają z zawartych przez Sąd w niniejszym wyroku rozważań.