III SA/Gd 100/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za przeprowadzenie kontroli i wykonanie badań 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 października 2016 r. nr [...] 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia 11 października 2016 r. nr [...] ustalił wobec strony zobowiązanej – [..] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] opłatę w wysokości 60 zł za czynności wykonane w ramach urzędowych kontroli żywności (pobranie próbek – 15 zł; prawidłowość oznakowania suplementów diety, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i środków spożywczych wzbogacanych witaminami lub składnikami mineralnymi – 45 zł). Wyżej wskazana decyzja organu pierwszej instancji została zakwestionowana w drodze odwołania. W treści odwołania wskazano, że organ pierwszej instancji naruszył art. 75 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności poprzez obciążenie spółki opłatą za czynności kontrolne pomimo niestwierdzenia w wyniku czynności wykonywanych w ramach urzędowej kontroli w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. Decyzją z dnia 5 grudnia 2016 r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W dniu 9 stycznia 2017 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] wniosła skargę na wyżej wskazaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 75 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności oraz zarzuty naruszenia prawa procesowego – art. 7, 75 i 77 oraz art. 6 i 7 w zw. z art. 107 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie wydanych w jej sprawie rozstrzygnięć. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w świetle art. 75 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia opłata za czynności związane ze sprawowaniem kontroli sanitarnej może być nałożona na dany podmiot tylko w razie wykrycia uchybień w zakresie przepisów prawa żywnościowego. Przedmiotowa opłata może być zatem ustalona jedynie wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja stwierdzająca naruszenie wskazanych przepisów. Niedopuszczalną jest zaś sytuacja jednoczesnego (to jest w jednej decyzji) orzekania w przedmiocie ustalenia opłaty oraz o naruszeniu przepisów prawa żywnościowego. Sprawa ze skargi na decyzję organu odwoławczego z dnia 5 grudnia 2016 r. nr [...] została zarejestrowana pod sygnaturą III SA/Gd 100/17. W odpowiedzi na skargę z dnia 1 lutego 2017 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że decyzją z dnia 30 stycznia 2017 r. wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnił skargę w całości. Z treści powyższej decyzji znajdującej się w przekazanych aktach administracyjnych wynikało, że decyzją z dnia 30 stycznia 2017 r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego: - uchylił zaskarżoną decyzję własną; - uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 11 października 2016 r. nr [...] i - przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu 8 marca 2017 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wyżej wskazaną decyzję autokontrolną. Wydanemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie przez organ drugiej instancji dopuszczalności wydania, w ramach upoważnienia organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji wynikającego z art. 54 § 3 wskazanej powyżej ustawy, decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej i drugiej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, a tym samym przyjęcie dopuszczalności uruchomienia nowego toku instancji administracyjnych w sprawie (wewnątrzadministracyjnej drogi weryfikacji decyzji ostatecznej), który taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną; - art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak rozstrzygnięcia w decyzji autokontrolnej organu odwoławczego, czy działanie organu miało (nie miało) miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji autokontrolnej. Powyższa sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą III SA/Gd 229/17. W odpowiedzi na skargę z dnia 15 marca 2017 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie wskazując, że wydana decyzja - zgodnie z wnioskiem strony skarżącej zawartym w skardze na decyzję z dnia 5 grudnia 2016 r. nr [...] - uchyliła wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obydwu instancji. Postanowieniem z dnia 10 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 100/17. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r. wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 229/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił autokontrolną decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 stycznia 2017 r. nr [....]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uwzględnienie przez organ skargi w trybie autokontroli oznacza dokonanie przez organ oceny postawionych w skardze zarzutów i zaaprobowanie ich w całości. Wykładnia gramatyczna art. 54 § 3 p.p.s.a., w szczególności zdania drugiego, pozwala stwierdzić, iż uznając podnoszone przez stronę skarżącą naruszenia prawa, organ równocześnie ocenia, czy naruszenia miały charakter zwyczajny, czy też kwalifikowany, ewentualnie że działano bez podstawy prawnej. Potwierdzeniem dokonanej oceny jest nakaz umieszczenia w treści decyzji uwzględniającej skargę odpowiadającego zawartej w zdaniu drugim cytowanego przepisu stwierdzenia. Innymi słowy, warunek poprawnego zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. jest spełniony poprzez wyraźne wskazanie w decyzji, iż uchylane orzeczenie nie było dotknięte wymienionymi w przepisie wadami (brakiem podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa) lub że takie naruszenie miało miejsce. W realiach rozpoznawanej sprawy [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, z zachowaniem terminu określonego w art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględnił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] na własną decyzję z dnia 5 grudnia 2016 r. nr [...] i wydał w dniu 30 stycznia 2017 r. zaskarżone obecnie rozstrzygnięcie. Decyzja autokontrolna pomimo uwzględnienia skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] w całości i uznania zasadności podniesionych w niej zarzutów nie mogła jednak pozostać w obrocie prawnym, ponieważ nie zawiera obligatoryjnego rozstrzygnięcia, o którym stanowi zdanie 2 przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. Powyższe uchybienie stanowi samodzielną podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że nie jest ponadto możliwe wydanie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję jak i decyzję poprzedzającą oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja taka oznaczałaby bowiem otwarcie nowego toku instancji w sprawie. W ten sposób strona skarżąca do sądu administracyjnego ostateczną decyzję organu odwoławczego otrzymywałaby, zamiast orzeczenia organu zewnętrznej, sądowej kontroli, powołanego do kontroli (oceny) legalności decyzji administracyjnych, decyzję kasacyjną cofającą sprawę do punktu wyjścia, do organu pierwszej instancji. Ochrona interesów strony skarżącej, zawarta w istocie skargi do sądu administracyjnego, stanowiącej wyraz wyboru przez nią drogi postępowania sądowoadministracyjnego jako jednej z alternatywnych możliwości nadzwyczajnej kontroli zgodności z prawem ostatecznych decyzji, nakazuje taką wykładnię uprawnień przyznanych organowi administracyjnemu, która nie będzie pozostawała w sprzeczności z podstawową funkcją skargi do sądu administracyjnego, jaką jest uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z wniesieniem takiej skargi i w toku postępowania, które ona uruchomiła, nie może – wskutek decyzji kasacyjnej – zostać uruchomiony nowy tok instancji administracyjnych w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Ratio legis instytucji autokontroli polega bowiem na załatwieniu sprawy skargi strony co do istoty, a nie na wydaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, które przysługuje sądowi administracyjnemu z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. Celem autokontroli jest to, aby sprawa, która przeszła przez tok instancji, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego, bo ta możliwość wykluczona została przez przekazanie sprawy do sądu. Powyższy wyrok uprawomocnił się w dniu 21 września 2017 r. Postanowieniem z dnia 27 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podjął postępowanie w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 100/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w granicach sprawy z uwzględnieniem powyżej wskazanego kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że zgodnie z art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - w brzmieniu na dzień orzekania przez organ odwoławczy; tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1412 ze zm. - za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się od osoby lub jednostki organizacyjnej obowiązanej do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, chyba że w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia wspomnianych wymagań. Kwestie związane z wysokością powyższej opłaty określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203). Co istotne, zgodnie z art. 36 ust. 3a cytowanej ustawy opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności, o jakich mowa powyżej, związane z wykonywaniem urzędowych kontroli żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością określają przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności, jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności. Wysokość tych opłat do dnia 14 listopada 2017 r. określało z kolei rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78, poz. 656 ze zm.). Odnosząc powyższe uwagi ogólne do specyfiki niniejszej sprawy należy zauważyć, że zarówno w świetle art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak i art. 75 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia opłata za czynności związane ze sprawowaniem kontroli sanitarnej może być nałożona na dany podmiot tylko w razie wykrycia uchybień w zakresie przepisów higieniczno-sanitarnych, w tym także przepisów prawa żywnościowego. Przedmiotowa opłata może być zatem ustalona jedynie wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja stwierdzająca naruszenie wspomnianych przepisów. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w aktach rozpatrywanej sprawy nie obejmuje decyzji, która jako akt o charakterze samoistnym stwierdzałaby naruszenie wskazanych przepisów. Fakt ten potwierdził zresztą organ odwoławczy. Skoro zatem w chwili orzekania przez organy obu instancji w niniejszej sprawie w obrocie prawnym nie znajdowała się ostateczna decyzja administracyjna stwierdzająca naruszenie wspomnianych przepisów organy nie miały podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności. Przedwczesne było tym samym wszczęcie wskazanego postępowania jak i orzekanie w przedmiocie ustalenia powyższej opłaty. Stwierdziwszy powyższe naruszenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił wydane w sprawie rozstrzygnięcia, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Z uwagi na brak prawnych możliwości do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty, zaistniały w rozpoznawanej sprawie pozytywne przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności wykonane w ramach urzędowych kontroli żywności. W związku z tym Sąd, zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a., uchylając zaskarżoną oraz utrzymaną w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne (punkt drugi wyroku). Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt trzeci wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i 209 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwota odpowiada wysokości uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).