III SA/Gd 1009/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 lipca 2014 r., nr [...] w sprawie zmiany treści załącznika do Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 10 czerwca 2014 r., w sprawie zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendiów sportowych oddala skargę. W dniu 28 lipca 2014 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany treści załącznika do uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 10 czerwca 2014 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendiów sportowych. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2010 r. Nr 127, poz. 857 ze zm.). W § 3 uchwały stwierdzono, że regulamin przyznawania stypendiów sportowych w brzmieniu nadanym po naniesieniu powyższych poprawek stanowi załącznik do niniejszej uchwały. W dniu 11 października 2016 r. Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o sporcie oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1, § 3, § 4 i § 7 regulaminu przyznawania stypendiów sportowych, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały. Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o sporcie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa w drodze uchwały szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. W ocenie skarżącego § 1 ww. regulaminu, który zawiera wskazanie definicji pojęcia: "Wysokie wyniki sportowe'', w istocie wprowadza dodatkowe kryterium przyznawania stypendiów (uzyskanie wyników w określonej imprezie sportowej), którego brak jest w treści ustawy. Tego rodzaju dodatkowe kryterium, jako sprzeczne z art. 31 ust. 3 ustawy winno być uznane za nieważne. Z kolei z treści § 3, § 4 i § 7 regulaminu wynika, że decyzję w przedmiocie przyznania stypendium i jego wysokości podejmuje organ wykonawczy gminy - Wójt. Tymczasem zgodnie z zapisem ustawy kompetencja w zakresie przyznawania stypendium przysługuje wyłącznie organowi stanowiącemu gminy, bez możliwości przeniesienia jej na inny podmiot. Nadto § 4 ust. 1 regulaminu wymienia podmioty uprawnione do ubiegania się o stypendium, co stanowi wprowadzenie dodatkowego - w stosunku do ustawy - kryterium przyznania stypendium. Także w tym wypadku zapis winien być uznany za nieważny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że normatywna treść uchwały Rady Gminy z dnia 28 lipca 2014 r. nr [...] w sprawie zmiany treści załącznika do uchwały nr [...] z dnia 10 czerwca 2014 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendiów sportowych - nie obejmuje kwestionowanych unormowań. Normatywną treścią ww. uchwały pozostają wyłącznie zmiany w zakresie: 1. W § 7 skreśla się wyraz "ostateczną". 2. Skreśla się treść § 10 w całości. 3. § 11 otrzymuje oznaczenie § 10, w którym skreśla się wyrazy "wraz z ustawowymi odsetkami od dnia otrzymania nienależnego stypendium" - a więc nieobjętym uzasadnieniem skargi. Z § 3 kwestionowanej uchwały wynika jedynie przyjęcie tekstu jednolitego regulaminu przyznawania oraz pozbawiania stypendiów sportowych. W konsekwencji, zarzuty powołane w skardze nie dotyczą normatywnej treści zaskarżonej uchwały, ale uchwały zmienianej, niebędącej przedmiotem zaskarżenia. Z ostrożności procesowej Wójt dodał, że zarzuty skargi odnoszące się do treści regulaminu przyjętego wcześniejszą uchwałą - są również bezzasadne. W szczególności w rozstrzygnięciach nadzorczych wojewodów podkreśla się potrzebę dookreślenia ogólnego kryterium "wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym", co Rada Gminy uczyniła (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody ws. [...], z dnia 31 października 2011 r.). Niezależnie od tego, uszło uwadze Prokuratora, że w § 1 ust. 3 uchwały doprecyzowanie przesłanek przyznania stypendium nastąpiło bardzo ogólnie, jako "uzyskanie miejsc medalowych i punktowych we współzawodnictwie krajowym i międzynarodowym", oraz zakończone sformułowaniem "w szczególności". W konsekwencji, kwestionowana norma nie wprowadza dodatkowego, nieuprawionego kryterium ograniczającego krąg uprawnionych do stypendium. Norma ta ma charakter interpretacyjny, a nie eliminujący. Jej przyjęcie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do określenia zasad przyznawania stypendiów. Podobnie stwierdzenie skarżącego, jakoby z delegacji ustawowej wynikała wyłącza kompetencja rady gminy do przyznawania stypendiów, nie znajduje potwierdzenia w treści art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Przepis ten upoważnia radę do uchwalenia m.in. zasad oraz trybu przyznawania stypendiów sportowych. Brak normy zastrzegającej wyłączną kompetencję rady do przyznawania stypendiów. Przyznawanie stypendiów stanowi kompetencję wykonawczą związaną z realizacją budżetu. Organem wykonawczym gminy pozostaje wójt, a zatem jego wskazanie, jako organu decydującego o przyznaniu stypendium w ramach zasad określonych przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale, mieści się w zakresie upoważnienia do ustalenia zasad i trybu ich przyznawania i koresponduje z funkcją wykonawczą, jaką pełni wójt. Wbrew twierdzeniom skargi § 4 ust. 1 regulaminu nie dotyczy osób uprawnionych do ubiegania się o stypendium, ale expressis verbis osób uprawnionych do złożenia wniosku, tj. zainicjowania procedury przyznania stypendium. Wskazanie osób mogących zainicjować procedurę przyznania stypendium mieści się w zakresie określenia "trybu ich przyznawania", do określenia którego upoważniona została rada gminy. Reasumując, Prokurator niewłaściwie określił przedmiot skargi. Niezależnie od tego, kwestionowane zapisy regulaminu mieszczą się w zakresie ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalenia zasad i trybu przyznawania stypendiów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 punkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Na wstępie wskazać trzeba, że skarga Prokuratora Rejonowego wniesiona została na podstawie art. 8 w związku z art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. W świetle art. 8 cytowanej ustawy prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a słuszność tej decyzji nie podlega ocenie ze strony sądu administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia 28 lipca 2014 r. nr [...] w sprawie zmiany treści załącznika do uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 10 czerwca 2014 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendiów sportowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] poz. 2781). Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że skargę należało oddalić. Sąd podziela przedstawione w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, że normatywna treść zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia 28 lipca 2014 r. nie obejmuje kwestionowanych w skardze unormowań. W dniu 10 czerwca 2014 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendiów sportowych. Zgodnie z § 2 tej uchwały zasady, tryb przyznawania stypendium sportowego oraz jego wysokość określa regulamin stypendiów sportowych, stanowiący załącznik do uchwały - ( załącznik nr 1). Kolejną uchwałą z dnia 28 lipca 2014 r. – która jest przedmiotem skargi - wprowadzono zmiany treści załącznika do uchwały z dnia 10 czerwca 2014 r., Normatywną treścią ww. uchwały są zmiany w zakresie: 1. W § 7 skreślono wyraz "ostateczną". 2. Skreślono treść § 10 w całości. 3. § 11 nadano oznaczenie § 10, w którym skreślono wyrazy "wraz z ustawowymi odsetkami od dnia otrzymania nienależnego stypendium". W myśl § 3 zaskarżonej uchwały regulamin przyznawania stypendiów sportowych w brzmieniu nadanym po naniesieniu poprawek wprowadzonych uchwałą stanowi załącznik do tej uchwały. Wynika z tego, że rada przyjęła ogłoszenie tekstu jednolitego regulaminu w formie załącznika do uchwały. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że nie dotyczą one przepisów zaskarżonej uchwały, lecz przepisów wprowadzonych do porządku prawnego uchwałą zmienianą tj. uchwałą Rady Gminy z dnia 10 czerwca 2014 r. nr [...], która nie jest przedmiotem zaskarżenia. Przyjęcie, że Sąd może dokonać kontroli zgodności z prawem całego regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały ( w zakresie wskazanym w skardze ) jest nie do zaaprobowania z punktu widzenia art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a., które wyznaczają granice sprawy sądowoadministracyjnej. Zauważyć należy przy tym, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi Prokuratora, w obrocie prawnym nadal pozostawałby regulamin w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 10 czerwca 2014r. nr [...], co nie było przecież intencją strony skarżącej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie może być zatem wyłącznie uchwała z dnia 28 lipca 2014 r., a więc przyjęte w niej nowe uregulowania lub odmienne od dotychczasowych, zmieniające treść regulaminu przyznawania stypendiów sportowych. Dodać należy, że na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi, zaś stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1541/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy w pierwszej kolejności wskazać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Z przedmiotowej regulacji wynika, że organy uprawnione do stanowienia tych aktów nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe. Przenosząc powyższe zapatrywania w realia rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że możliwość udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień sportowcom uzyskującym wysokie osiągnięcia we współzawodnictwie sportowym przewidziała ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), stanowiąc w art. 31, że: 1. Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. 2./..../. 3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Jak wskazano wcześniej zasady i tryb przyznawania oraz pozbawiania stypendiów sportowych zostały uregulowane w uchwale z dnia 10 czerwca 2014 r. Zawarta w zaskarżonej uchwale treść normatywna sprowadza się do zmiany § 7 regulaminu poprzez skreślenie wyrazu "ostateczną". Przed zmianą § 7 stanowił, że: "Ostateczną decyzję o przyznaniu stypendium podejmuje Wójt." Skreślono również treść § 10 w całości. Przepis ten stanowił, że: "Decyzja Wójta Gminy o przyznaniu stypendium sportowego ma charakter uznaniowy i jest ostateczna. Nie przysługuje od niej odwołanie". Nie dokonując oceny – z przyczyn wyżej wskazanych - zgodności z prawem przyjętej w uchwale z dnia z dnia 10 czerwca 2014 r. formy załatwienia wniosku - decyzji administracyjnej, wspomnienie wyżej zmiany § 7 i § 10 regulaminu Sąd uznał za zgodne z prawem. Przyjęcie, że sprawa przyznania stypendium powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, która jest ostateczna i od której nie przysługuje odwołanie, oznacza, że pozbawia się strony prawa odwołania od decyzji. Stanowi to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Tym samym wprowadzone w § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwałą zmiany § 7 i 10 regulaminu wadliwość uchwały z dnia 10 czerwca 2014 r. we wskazanym zakresie usunęły. Kolejna zmiana polegała na nadaniu § 11 oznaczenia § 10, w którym skreślono wyrazy "wraz z ustawowymi odsetkami od dnia otrzymania nienależnego stypendium" (§ 1 pkt 3 uchwały). Przed zamianą ww. przepis stanowił, że stypendium sportowe wypłacone w oparciu o nieprawdziwe dane podlega zwrotowi na wskazany rachunek bankowy Urzędu Gminy [...] wraz z ustawowymi odsetkami od dnia otrzymania nienależnego stypendium. Wprowadzona § 1 pkt 3 uchwały zmiana nie narusza zakresu delegacji ustawowej zawartej w art. 31 ustawy o sporcie, który przyznaje organom swobodę w określeniu zasad pozbawiania stypendiów sportowych. Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.