III SA/Gd 101/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie uchyla zaskarżoną decyzję. Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych wynika, co następuje: wnioskiem z dnia 7 stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 182,183 § 1 i § 2 kpa oraz art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy z dn. 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz.151), Prokurator Rejonowy w S. G. wystąpił do Starosty [...] o wszczęcie postępowania w sprawie skierowania H. W. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W ocenie Prokuratora w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania, określone w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 151 ze zm.). W toku postępowania przygotowawczego w sprawie nr [...] prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w S. G., na podstawie opinii-sądowo-psychiatrycznej, u H. W. rozpoznano uzależnienie od alkoholu i zaburzenia osobowości. Zdaniem Prokuratora ww. okoliczności nasuwają zastrzeżenia co do stanu zdrowia H. W., a zwłaszcza - predyspozycji do kierowania pojazdami. Do wniosku dołączono wyciąg z opinii sądowo-psychiatrycznej sporządzonej przez dwóch biegłych psychiatrów, na podstawie badania przeprowadzonego w dniu 23 października 2014 r. w Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w S. G. Biegli stwierdzili, że: "H. W. nie jest chory psychicznie, ani upośledzony umysłowo. Jest uzależniony od alkoholu oraz zdradza zaburzenia osobowości. W okresie inkryminowanym jego zdolność rozpoznania znaczenia zarzucanego mu czynu i zdolność pokierowania swoim postępowaniem były zachowane. Nie zachodzą przesłanki z art. 31 § 1, 2 Kk. Opisywana przez opiniowanego niepamięć w trakcie zdarzenia nie wynika z przyczyn psychopatologicznych (chorobowych). Jest natomiast typową dla opiniowanego (wynikająca z zaburzeń osobowości) reakcją w stanach napięcia, sytuacji konfliktowych. W świetle przeprowadzonego badania psychiatrycznego stan psychiczny H. W. i jego poczytalność nie budzą wątpliwości. Opiniowany może brać osobisty udział w postępowaniu karnym". Wniosek Prokuratora Rejonowego w S. G. zawiera również zgłoszenie udziału we wnioskowanym postępowaniu. W dniu 13 stycznia 2016 r. H. W. został zawiadomiony przez Starostę o wszczęciu postępowania w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Organ poinformował stronę, że ma prawo do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, w tym - może zapoznać się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz ustosunkować się do przedmiotu wszczętego postępowania. Na tym etapie postępowania H. W. nie skorzystał z przysługującego mu prawa do wypowiedzenia się w sprawie. Decyzją z dnia 5 lutego 2015 r. nr KD I 5430.7.24.2015 Starosta [...] skierował H. W. (posiadającego prawo jazdy kat. B) na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U .Nr 30, poz.151 ze zm.). W uzasadnieniu organ powołał się na wniosek Prokuratury Rejonowej w S. G. o sprawdzenie stanu zdrowia kierowcy H. W. We wniosku wskazano na stwierdzone u H. W. uzależnienie od alkoholu i zaburzenia osobowości. Strona została zawiadomiona o wszczęciu i zakończeniu postępowania administracyjnego (odpowiednio w dniach:13.01. i 22.01.2015 r.). Podkreślono, że do dnia wydania decyzji Prokuratura Rejonowa w S. G. nie wycofała swojego wniosku o skierowanie strony na badania lekarskie. W decyzji wskazano, że na badanie należy zgłosić się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji oraz pouczono, że badania lekarskie wykonywane są na koszt osoby badanej. W aktach administracyjnych organu I instancji, na k-4 i 5, znajdują się dwie, różniące się formą i treścią, decyzje Starosty [...] nr KD-I.5430.7.24.2015 o skierowaniu H. W. (k-4) i – H. W. W. (k-5) na badania lekarskie. W odwołaniu od powyższej decyzji H. W. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co do istoty sprawy względnie – o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie odwołujący się wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt postępowania przygotowawczego w sprawie nr [...] oraz z dokumentacji medycznej dotyczącej odwołującego się, znajdującej się w Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w S. G. W ocenie odwołującego się organ I instancji pomijając ww. dowody nie zebrał w sprawie pełnego materiału dowodowego i wydał decyzję wyłącznie na podstawie twierdzeń zawartych we wniosku Prokuratora Rejonowego w S. G. W konsekwencji w sprawie doszło do naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy o kierujących pojazdami, ponieważ organ nie zbadał, czy na podstawie całokształtu istniejących w sprawie dokumentów rzeczywiście zachodzą przesłanki pozwalające na ustalenie, że wobec odwołującego się nasuwają się takie zastrzeżenia co do stanu zdrowia, które uzasadniałyby skierowanie piszącego na badanie lekarskie w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit b cyt. ustawy. Ponadto organ nie odniósł się merytorycznie do załączonej do wniosku opinii sądowo-psychiatrycznej, a w zasadzie – jedynie do wyciągu z tej opinii. W ocenie H. W. samo stwierdzenie, że strona uzależniona jest od alkoholu oraz – zdradza zaburzenia osobowości nie stanowią samoistnej podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Nawet jednak gdyby tak było, to organ I instancji powinien wszechstronnie uzasadnić wydane w sprawie rozstrzygnięcie, mając także na uwadze to, że inkryminowany odwołującemu się czyn nie był związany z przestępstwem przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, a odwołujący się korzysta z zasady domniemania niewinności. H. W. podkreślił ponadto, że w dokumentacji dotyczącej 43-dniowej hospitalizacji w Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w S. G. zawarte są zupełnie inne wnioski i rozpoznania lekarskie niż w sporządzonej na potrzeby procesu karnego opinii sądowo-psychiatrycznej, wskazanej przez Prokuratora, co powinien wziąć pod uwagę organ kierujący na badania. Decyzja nakłada obowiązek przeprowadzenia badań na koszt odwołującego się, który jest aktualnie bezrobotny i bez prawa do zasiłku i nie ma pieniędzy na opłacenie badań. W ocenie odwołującego się decyzję wydano z naruszeniem przepisów i zasad postępowania administracyjnego, w tym – dotyczących prawidłowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium stwierdziło, że uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji jest uzasadnione " koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie i następnie oceny czy w sprawie zachodzą ustawowe przesłanki do skierowania H. W. na badania lekarskie. Same wnioski zawarte w powyższej opinii wskazujące ogólnie na uzależnienie od alkoholu oraz zaburzenia osobowości nie przesądzają o konieczności dokonania oceny predyspozycji zdrowotnych skarżącego do kierowania pojazdami". W cyt. uzasadnieniu dodano, że z załączonej do wniosku Prokuratora opinii sądowo-psychiatrycznej wynika, że H. W. jest uzależniony od alkoholu i ma zaburzenia osobowości. W ocenie Kolegium same wnioski zawarte w powyższej opinii wskazujące ogólnie na uzależnienie od alkoholu i zaburzenia osobowości nie przesądzają o konieczności dokonania oceny predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami. Szczególnie, że z ww. opinii wynika także, że stan psychiczny H. W. i jego poczytalność podczas badania nie budziły wątpliwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że uzyskanie wiarygodnej informacji o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia danej osoby, stanowi co prawda podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, jednakże nie obliguje organu do podjęcia decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Rejonowy w S. G. W skardze podniesiono, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. W ocenie strony skarżącej zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy, uchylając decyzję, nie wskazał jednocześnie jakie dowody miałyby zostać dodatkowo przeprowadzone przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. Twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że uzależnienie od alkoholu i zaburzenia osobowości nie są wystarczającymi przesłankami do wydania decyzji o skierowania na badania lekarskie jest w ocenie strony skarżącej nieprawidłowe. Z treści art. 99 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy o kierujących pojazdami wynika, że jedyną przesłanką do skierowania kierowcy na badanie lekarskie jest zaistnienie uzasadnionych zastrzeżeń, co do stanu zdrowia. Oznacza to przede wszystkim, że wątpliwości w tym zakresie muszą wynikać z ujawnienia się pewnych obiektywnych okoliczności faktycznych, którym trudno z góry zaprzeczyć, bez dodatkowej, medycznej weryfikacji stanu zdrowia kierowcy. Sformułowanie "uzasadnione zastrzeżenia" wskazuje, że wystarczającym jest, by zachodziły uzasadnione wątpliwości, że stan zdrowia osoby może mieć wpływ na prowadzenie przez nią pojazdów. Ustawodawca nie wymaga pewności organu administracji w tym zakresie. To właśnie badania lekarskie mają służyć ustaleniu tej okoliczności i – rozwianiu wątpliwości co do stanu zdrowia osoby zbadanej przez lekarza. Skierowanie na badania nie oznacza przecież odebrania prawa jazdy, a jedynie - umożliwia weryfikację, czy dana osoba z uwagi na swój stan zdrowia może prowadzić samochód. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie istnieją wiarygodne dowody - w postaci opinii sądowo-psychiatrycznej, wskazujące na uzależnienie H. W. od alkoholu, było to wystarczające do skierowania strony na badania lekarskie. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzeczeniach sądów administracyjnych już samo nadużywanie alkoholu przez osobę dysponującą prawem jazdy, bez konieczności by towarzyszyło temu popełnienie przestępstwa lub wykroczenia (w tym - w zakresie ruchu drogowego), stanowi - z uwagi na nasuwające się wątpliwości, czy nie wchodzi w grę uzależnienie od tego środka - wystarczającą podstawę do skierowania takiej osoby na badania lekarskie. Wbrew twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie nie ma konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów i sprawa powinna być merytorycznie rozpoznana przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Sąd, rozstrzygając sprawę w jej granicach zakreślonych rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została uwzględniona w części z przyczyn, o których mowa w skardze, a w pozostałym zakresie sąd z urzędu stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszeń prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W okolicznościach sprawy należały zatem uznać za uzasadniony ten zarzut skargi, w którym podniesiono, że przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, organ odwoławczy nie wskazał, jakie konkretnie dowody winny zostać przeprowadzone celem weryfikacji twierdzeń zawartych we wniosku Prokuratora Rejonowego w S. G. o wszczęcie postępowania w sprawie skierowania H. W. na badania lekarskie. Zauważyć bowiem należy, że w odwołaniu od decyzji Starosty [...] H. W. wskazywał na potrzebę dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z akt postępowania przygotowawczego nadzorowanego przez Prokuraturę Rejonową w S. G. w sprawie sygn. akt [...] i z dokumentacji medycznej odwołującego się, znajdującej się w Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w S. G. Przeprowadzenie tych dowodów leżało w gestii organu odwoławczego, czego nie uczyniono. Odwołujący się wnosił o przeprowadzenie tych dowodów, uchylenie skarżonej odwołaniem decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, zatem organ odwoławczy, wbrew zasadom wynikającym z art. 15 i art.136 kpa uchylił się również od obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo po zleceniu przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji. Z opisanych wyżej obu względów decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego kontrolowana w niniejszej sprawie jest wadliwa, bowiem narusza wymienione przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a uwzględnienie odwołania było w istocie czynnością zbędną, pozorną, bowiem bez wskazania, jakie dowody winien przeprowadzić organ I instancji, nie przyczyniło się do merytorycznego wyjaśnienia sprawy. Niezależnie od opisanych wad decyzji zaskarżonej przez Prokuratora Rejonowego w S. G., rację ma skarżący podnosząc zarzut, że z wyrażonymi w uzasadnieniu do decyzji poglądami, jak np. cyt.:"Oznacza to, że nie wystarczą same wątpliwości, iż kierujący ze względu na stan zdrowia nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą bowiem z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze" i cyt.: "Same wnioski zawarte w powyższej opinii wskazujące ogólnie na uzależnienie od alkoholu oraz zaburzenia osobowości nie przesądzają o konieczności dokonania oceny predyspozycji zdrowotnych skarżącego do kierowania pojazdami" nie można się zgodzić tak ze względu na treść art.12 ust. 1 pkt. 1, 75 ust. 1 pkt.5 w zw. z art. 99 ust.1 pkt. 2 lit. b i art. 99 ust. 2 pkt. 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tj. w dniu 2 października 2015 r., jak i przez wzgląd na zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Sąd w składzie orzekającym jest bowiem zdania, że "wnioski zawarte w powyższej opinii wskazujące ogólnie na uzależnienie od alkoholu oraz zaburzenia osobowości" powodują uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Należy bowiem pamiętać, że w myśl art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy o kierujących pojazdami prawo jazdy nie może być wydane osobie, u której w wyniku badania lekarskiego stwierdzono aktywną formę uzależnienia od alkoholu lub środka działającego podobnie jak alkohol. Należy również pamiętać, że z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest obojętne jaki jest stan zdrowia psychicznego kierującego pojazdem. Bez znaczenia jest natomiast, czy pojawiające się na tym tle dysfunkcje mają postać jednostki chorobowej, czy też cechy nieprawidłowej osobowości. Każda bowiem, nawet krótkotrwała niemożność poradzenia sobie przez kierowcę z sytuacjami w ruchu drogowym jest niebezpieczna zarówno dla tego kierowcy jak i dla innych uczestników ruchu drogowego. Dlatego też stan psychiczny, w tym stan emocjonalny kierującego pojazdem nie jest bez znaczenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. We fragmencie opinii sądowo-psychiatrycznej dołączonej do wniosku Prokuratora Rejonowego w S. G. dwaj badający H. W. biegli lekarze psychiatrzy wskazali również na patologiczną reakcję badanego (niepamięć) w stanach napięcia, sytuacjach konfliktowych, co wynika z zaburzeń osobowości pacjenta, a nie z przyczyn psychopatologicznych (chorobowych). Tu zauważyć należy, że - wbrew twierdzeniu podniesionemu w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w omawianej opinii psychiatrów mowa jest o "zdradzaniu zaburzeń osobowości", czyli – ich uzewnętrznianiu, manifestowaniu, czyli – istnieniu, nie zaś "podejrzeniu istnienia zaburzeń osobowości" u badanego. Organ odwoławczy nie odniósł się również do podniesionego w odwołaniu zarzutu odnośnie konieczności ponoszenia kosztów badań lekarskich przez odwołującego się, jak i do wyznaczenia ( w jednej z wersji decyzji organu I instancji) terminu poddania się badaniu lekarskiemu (30 dni od daty doręczenia decyzji). I na koniec wskazać ponownie należy, że uszło uwadze organu odwoławczego, iż decyzja organu I instancji występuje w aktach w dwóch różniących się wersjach, na co wskazują karty 4 i 5 akt urzędu Starosty [...]. Obie decyzje noszą tę samą datę i numer. Ustalenie, która z nich została wprowadzona do obiegu prawnego i która została uchylona zaskarżoną decyzją należeć będzie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu prowadzonym po wyroku, w trakcie którego organ odwoławczy związany będzie poglądami i wskazówkami wynikającymi z niniejszego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. a i c p.p.s.a., uznając, że stwierdzone naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy.