III SA/Gd 1012/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku okresowego oddala skargę. W dniu 31 maja 2017 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek A. M. ego o przyznanie prawa do zasiłku okresowego. W złożonym wniosku A. M. wskazał, że jest osobą samotnie gospodarującą, nie wykonującą zatrudnienia oraz nie osiągającą jakichkolwiek dochodów. Wnioskodawca wskazał przy tym, że cierpi na długotrwałe, nie rokujące poprawy stanu zdrowia choroby, wymagające stałych wizyt lekarskich, badań specjalistycznych oraz stałego przyjmowania różnego rodzajów leków. Do złożonego wniosku A. M. dołączył kserokopie zaświadczenia lekarskiego z dnia 13 czerwca 2016 r. o stanie zdrowia wydanego dla potrzeb zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz zaświadczenia lekarskiego z dnia 30 stycznia 2017 r. dotyczącego stanu zdrowia wnioskodawcy. Odrębnym pismem z tej samej daty A. M. wniósł o wszczęcie i zawieszenie postępowania w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku okresowego. W uzasadnieniu pisma wnioskodawca wskazał, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 29 marca 2017 r. nr [...] przyznał wnioskodawcy pomoc finansową w formie zasiłku okresowego z urzędu na okres 1 stycznia - 31 maja 2017 r. w wysokości 317 zł miesięcznie. Decyzja ta została jednakże zakwestionowana przez wnioskodawcę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Tym samym postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 31 maja 2017 r. powinno być zawieszone do czasu ostatecznego zakończenia postępowania odwoławczego od decyzji z dnia 29 marca 2017 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił wszczęcia postępowania o świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. W podstawie prawnej wydanego postanowienia organ wskazał art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie jako "k.p.a."). W uzasadnieniu wydanego postanowienia Wójt Gminy [...] podniósł, że decyzją tego organu z dnia 29 marca 2017 r. nr [...] przyznano wnioskodawcy pomoc finansową w formie zasiłku okresowego z urzędu na okres 1 stycznia - 31 maja 2017 r. w wysokości 317 zł miesięcznie. Z uwagi na powyższą okoliczność postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 31 maja 2017 r. nie może być wszczęte. W świetle art. 61a § 1 k.p.a. zachodzi bowiem "inna uzasadniona przyczyna", z powodu której –– postępowanie administracyjne nie może być wszczęte. Powyższe postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania A. M. zakwestionował w drodze zażalenia, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 29 marca 2017 r. nr [...] nie jest decyzją ostateczną. Organ pierwszej instancji nie miał zatem podstaw aby odmówić wszczęcia postępowania zgodnie ze złożonym przez skarżącego wnioskiem. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy przywołał treść art. 61a § 1 k.p.a. i wskazał, że wcześniejsze wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stanowi inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie organu odwoławczego nie ma przy tym znaczenia, że decyzja przyznająca skarżącemu zasiłek z urzędu nie jest prawomocna. Niniejsze postępowanie toczy się bowiem na podstawie zupełnie innych przepisów. W konsekwencji Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zasiłku okresowego. Wydane postanowienie organu odwoławczego zostało skarżącemu doręczone w dniu 5 września 2017 r. W dniu 13 września 2017 r. A. M. złożył wniosek o uzupełnienie postanowienia z dnia 11 sierpnia 2017 r. poprzez oznaczenie strony postępowania. Postanowieniem z dnia 18 września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło uzupełnienia wydanego postanowienia wskazując, że postanowienie stanowiące przedmiot wniosku o uzupełnienie skarżący odebrał w dniu 5 września 2017 r. W związku z tym należy uznać, że termin do wniesienia wniosku o uzupełnienie minął w dniu 12 września 2017 r. Stosowny wniosek został przez skarżącego złożony w dniu 13 września 2017 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Kolegium wskazało, że odmowa uzupełnienia postanowienia na skutek uchybienia terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie postanowienia w przewidzianym terminie (co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) nie skutkuje przewidzianą w treści art. 111 § 2 k.p.a. zmianą terminu do wniesienia środka odwoławczego od decyzji lub postanowienia. A. M. zaskarżył powyżej wskazane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 sierpnia 2017 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenia. Ponadto skarżący wniósł o uchylenie poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 13 czerwca 2017 r. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie rażąco narusza obowiązujące przepisy prawa, to jest art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 7 pkt 6, art. 8 ust.1 pkt 1, art. 38 ust. 1 pkt 1 i art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 1 pkt 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Postanowienie to rażąco narusza interes obywatelski jak i powoduje utratę zaufania do organów państwa. W uzasadnieniu skargi A. M. wskazał, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego brak ostateczności decyzji z dnia 29 marca 2017 r. nr [...] ma bezpośredni wpływ na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku okresowego, gdyż dopiero decyzją ostateczną nabywa się prawo do świadczeń. Odnosząc się do treści postanowienia Kolegium z dnia 18 września 2017 r. nr [...] skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom organu wyrażonym w uzasadnieniu tego postanowienia termin na złożenie wniosku o uzupełnienie postanowienia wynosi 14 dni od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie regulację zawartą w art. 111 § 2 k.p.a. należy w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia skargi. W ocenie Sądu, wbrew argumentacji wyrażonej w treści postanowienia organu odwoławczego z dnia z dnia 18 września 2017 r. nr [...] przyjąć należy, że skarżący miał 14 dni na złożenie wniosku o uzupełnienie postanowienia wydanego przez Kolegium w dniu 11 sierpnia 2017 r., liczone od daty doręczenia tego postanowienia. W ocenie Sądu artykuł 111 § 1 k.p.a., stosowany z uwagi na treść art. 126 k.p.a. także do postanowień, jest podstawą zażądania przez stronę, w terminie 14 dni od doręczenia jej odpisu postanowienia lub jego ogłoszenia, uzupełnienia go co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa wniesienia od niego zażalenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo zażądania sprostowania pouczeń udzielonych stronie co do tych kwestii. Sąd ma świadomość, że w treści art. 126 k.p.a. ustawodawca użył sformułowania "do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy [...]". Należy jednakże zauważyć, że konieczne z uwagi na "odpowiednie stosowanie" modyfikacje ustawodawca wymienił w treści art. 126 in fine k.p.a. W przepisie tym nie ma odniesienia do terminu na złożenie wniosku o uzupełnienie postanowienia. W ocenie Sądu żadne argumenty, w tym szybkość i prostota postępowania, o których mowa art. 12 § 1 k.p.a., nie uzasadniają w powyższym zakresie jakiejkolwiek modyfikacji, w tym w szczególności skrócenia terminu do wniesienia żądania uzupełnienia postanowienia określonego w treści art. 111 § 1 k.p.a.. Wskazać ponadto należy, że wniosek o uzupełnienie postanowienia nie jest środkiem odwoławczym. Nie ma tym samym powodów aby wniosek ten - na zasadzie analogii - traktować podobnie jak zażalenie. Skarżący wniosek o uzupełnienie postanowienia wydanego przez organ odwoławczy złożył w terminie. Okoliczność ta skutkować musiała przewidzianą w treści art. 111 § 2 k.p.a. zmianą terminu do wniesienia skargi. Odnosząc się do kwestii merytorycznych należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Orzekając zaś w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło bowiem do naruszenia procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku okresowego. Należy zauważyć, że art. 61a k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W ocenie Sądu należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W realiach rozpatrywanej sprawy jest bezsporne, że skarżący w dniu 31 maja 2017 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku okresowego. Z akt sprawy wynika ponadto, że decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 29 marca 2017 r. nr [...] przyznano wnioskodawcy pomoc finansową w formie zasiłku okresowego z urzędu na okres 1 stycznia - 31 maja 2017 r. w wysokości 317 zł miesięcznie w związku z zawieszeniem postępowania w sprawie o ustalenie prawa do zasiłku stałego wszczętego w dniu 1 lutego 2017 r. Co istotne, decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności (zob.: punkt 4 decyzji – k. 51 akt sądowych), co oznacza, że decyzja stała się natychmiast wykonalna z dniem jej wydania. Stan faktyczny sprawy wskazuje zatem, że zarówno niniejsza sprawa (to jest sprawa zainicjowana wnioskiem z dnia 31 maja 2017 r.) jak i sprawa, w której wydano powyższą decyzję z dnia 29 marca 2017 r. są z punktu widzenia podmiotowego oraz przedmiotowego tożsame. Tożsamość sprawy zachodzi wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Mając na uwadze treść wyżej wskazanej decyzji oraz nadany tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności służący ochronie skarżącego uznać należy, że odmowa wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 31 maja 2017 r. była uzasadniona. Zauważyć nadto należy, że zgodnie z art. 106 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Skoro zatem decyzją z dnia 29 marca 2017 r. [...] przyznano skarżącemu zasiłek okresowy od dnia 1 stycznia 2017 r. i nadano tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności organ pierwszej instancji miał obowiązek odmówić wszczęcia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie (dotyczącym przyznania zasiłku okresowego). Powyższej oceny nie zmienia fakt, że wcześniejsze postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Wniesienie odwołania od decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności nie wstrzymuje bowiem jej wykonania (w świetle art. 130 § 2 i § 3 pkt 1 k.p.a.). Skutki wynikające z takiej decyzji muszą być zatem respektowane przez organ, do którego – jak w niniejszej sprawie – wpływa kolejny wniosek o wszczęcie postępowania w tym samym przedmiocie. W kontrolowanym postępowaniu zaistniała zatem sytuacja, gdy sprawa tożsama przedmiotowo i podmiotowo jest już przedmiotem innego, wcześniej zainicjowanego postępowania administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że jest to uzasadniona przyczyna, z powodu której kolejne postepowanie administracyjne nie mogło być wszczęte. W związku z powyższym organom orzekającym nie można zarzucić naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Za niezasadne należało nadto poczytać zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a. Organy działając w zgodzie ze wskazanymi regulacjami podjęły bowiem wszelkie czynności konieczne do wydania rozstrzygnięcia. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie postanowienia naruszają prawo (zob.: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.