III SA/Gd 1016/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru sanitarnego oddala skargę. T. B. pismem z dnia 15 czerwca 2020 r. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem o weryfikację zestawień kosztów i wartości odżywczych jadłospisu sporządzonego w Zakładzie Karnym w K. na dzień 4 styczeń 2020 r. oraz 7 maja 2020 r. Wniósł również o kontrolę zestawień kosztów i wartości w innych dniach wydawania posiłków. We wniosku podniesiono ponadto kwestię zawyżania kaloryczności posiłków. Państwowy Powiatowy Inspektora Sanitarny, po zapoznaniu się dokumentacją otrzymaną z Zakładu Karnego w K. oraz po dokonaniu kontroli bloku żywienia w Zakładzie Karnym w K., działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej w skrócie jako: "k.p.a.", w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), decyzją z dnia 20 lipca 2020 r. (nr [...]) umorzył postępowanie zainicjonowane wnioskiem T. B. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż żywienie w Zakładzie Karnym w K. prowadzone jest w oparciu o Zarządzenie nr 22/19 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie gospodarki żywnościowej w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej. W § 1 wymienionego zarządzenia określono m.in. podstawowe wartości kaloryczne oraz ilości wartości składników odżywczych w 100g wybranych produktów żywnościowych. Rozdział 4 "Ewidencja i dokumentacja gospodarki żywnościowej" zarządzenia określa szczegółowo zasady sporządzania raportów stanu żywionych oraz planowania jadłospisów. Jadłospis opracowuje funkcjonariusz służby żywnościowej wyznaczony przez kierownika działu kwatermistrzowskiego, przy współudziale lekarza bądź wyznaczonego przez niego pracownika służby zdrowia oraz szefa kuchni, uwzględniając m.in. składniki odżywcze i kaloryczność posiłków. Jadłospis, dla każdego rodzaju posiłków stosowanych w jednostce podpisują: sporządzający, kierownik działu kwatermistrzowskiego oraz lekarz bądź wyznaczony przez niego pracownik służby zdrowia, a zatwierdza kierownik jednostki. Dla każdego stosowanego w jednostce rodzaju posiłku sporządza się odrębny jadłospis dzienny lub dekadowy. Decyzję w tej sprawie podejmuje kierownik działu kwatermistrzowskiego. Jadłospisy dekadowe w zależności od sytuacji rynkowej należy korygować, uwzględniając aktualne ceny i możliwości zaopatrzenia. Zgodnie z § 19 ust. 1 w jadłospisie podaje się m.in.: rodzaje posiłków i napojów, minimalny koszt posiłków i napojów, wartość pieniężną poszczególnych środków spożywczych niezbędnych do przygotowania wszystkich posiłków i napojów, zawartość poszczególnych składników odżywczych w posiłkach i napojach, wartość kaloryczną każdego posiłku i łączną wartość kaloryczną posiłków, faktyczny dzienny koszt posiłków i napojów. Zgodnie z w/w zarządzeniem wartość kaloryczną każdego posiłku oblicza się oddzielnie dla śniadania, obiadu i kolacji. Wartości kaloryczne oraz ilości składników odżywczych określa załącznik zarządzenia. Wyżywienie osadzonych w zakładach karnych reguluje również rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2016 r. w sprawie wyżywienia osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2016r., poz. 302). Przedmiotowe rozporządzenie określa rodzaje posiłków i napojów wydawanych osadzonym, wartość odżywczą i energetyczną posiłków i napojów oraz minimalny dzienny koszt posiłków i napojów, a także ustala rodzaje posiłków wydawanych osobom osadzonym w zakładach karnych z uwzględnieniem ich wieku, stanu zdrowia, rodzaju wykonywanej przez nich pracy, wymogów religijnych i kulturowych. Wartość energetyczna posiłków w ramach dziennego wyżywienia osadzonych zawiera nie mniej niż 2800 kcal w artykułach żywnościowych dla osadzonych w wieku do ukończenia 18-go roku życia i 2600 kcal w artykułach żywnościowych dla pozostałych osadzonych. Organ wskazał, że w związku z wnioskiem T. B. z dnia 15 czerwca 2020 r. przeanalizowano jadłospisy przekazane przez Zakład Karny w K. Przedmiotowa dokumentacja została przekazana w związku z innym prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie [...] dot. niewłaściwej jakości żywienia, w tym obecności zanieczyszczeń fizycznych (szkła i kamieni) oraz insektów w posiłkach wydawanych w Zakładzie Karnym w K. Dokonano weryfikacji jadłospisów z dnia 4 stycznia 2020 r. i 7 maja 2020 r. w zakresie kosztów poszczególnych posiłków, wartości odżywczych oraz kaloryczności. Nie stwierdzono nieprawidłowości w powyższym zakresie. Jadłospisy zostały również zweryfikowane przez funkcjonariuszy Służby Więziennej zgodnie z obowiązującym Zarządzeniem nr 22/19 z dnia 17 kwietnia 2019 r. - posiłki zostały przygotowane zgodnie z wcześniej zatwierdzonymi jadłospisami i wydane bez uwag. Ponadto w dniu 26 czerwca 2020 r. w trakcie kontroli sanitarnej bloku żywienia w Zakładzie Karnym przeprowadzono dodatkową weryfikację wybranych jadłospisów ze wskazanymi przepisami, która również nie wykazała niezgodności w powyższym zakresie. Organ stwierdził, że przeprowadzona analiza materiału zgromadzonego w sprawie oraz podjęte czynności kontrolne dotyczące w szczególności wartości kalorycznej posiłków oraz zestawienia ich kosztów, nie wykazały nieprawidłowości. Biorąc powyższe pod uwagę, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego T. B. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że kontrola została przeprowadzona nierzetelnie. Zdaniem skarżącego skupiono się w niej wyłącznie na oświadczeniach, notatkach i zeznaniach strony, której zarzuca on nieprawidłowości. Ponadto kontrola w Zakładzie Karnym została podjęta przed rozpatrzeniem przez Głównego Inspektora Sanitarnego zażalenia na zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku w sprawie prośby o przeprowadzenie kontroli przez osobę niezwiązaną z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Skarżący zaznaczył, że wnioskował o rozszerzenie czynności kontrolnych o kwestię przestrzegania przez Zakład Karny w K. wytycznych Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w sprawie wymagań technicznych i ochronnych dla pawilonów zakwaterowania osadzonych. Czynności kontrolne, zdaniem skarżącego, powinny być też rozszerzone o kwestie przestrzegania przez Zakład Karny w K. Europejskich Reguł Więziennych, w szczególności w zakresie higieny osobistej. W toku postępowania odwoławczego skarżący złożył dodatkowe pisma w sprawie, w tym wnioski dowodowe. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez T. B., decyzją z dnia 14 sierpnia 2020 r. (nr [...]) utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie na wniosek strony prowadzi je w zakresie wskazanym we wniosku. Następnie organ odwoławczy wskazał, że akta sprawy zgromadzone w sprawie stanowią potwierdzenie, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wszczął i przeprowadził postępowanie w zakresie zgodnym z wnioskiem strony z dnia 18 czerwca 2020 r., z poszanowaniem zasad kodeksu postępowania administracyjnego. W ramach postępowania wyjaśniającego została przeprowadzona ocena jadłospisów z dni wskazanych przez wnioskodawcę. Organ przeprowadził również kontrolę sanitarną tematyczną w zakresie oceny jakości żywienia w Zakładzie Karnym w K. sporządzając protokół nr [...]. Z powyższego protokołu wynika, że jadłospisy, również z innych dni niż wskazane we wniosku są zgodne z przywołanymi na wstępie przepisami i zarządzeniem Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z zakresu wyżywienia osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych i gospodarki żywnościowej w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej. Zebrane w postępowaniu wyjaśniającym dowody nie wykazały nieprawidłowości w zakresie jadłospisów pod kątem kaloryczności, wartości odżywczych oraz kosztów. Nadto organ wskazał, że w związku ze składanymi przez stronę interwencjami dotyczącymi zanieczyszczenia żywności (kamień, szkło) kontrolujący ocenili procedury HACCP opracowane dla zakładu oraz ich utrzymanie, nie stwierdzając nieprawidłowości. Nie było więc podstawy do dalszego prowadzenia przez organ postępowania i wydania decyzji administracyjnej. W toku postępowania odpadł przedmiot postępowania, skutkiem czego stało się ono bezprzedmiotowe. Wobec bezprzedmiotowości postępowania, zdaniem organu odwoławczego, decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest prawidłowa i zgodna z przepisami k.p.a. Odnosząc się do zarzutu zbyt szybkiego podjęcia kontroli w Zakładzie Karnym w K. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, tj. przed rozpatrzeniem zażalenia wnioskodawcy na zawiadomienie wydane przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, organ odwoławczy wskazał, że T. B. swój wniosek skierował do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i zgodnie z wnioskiem, ten właśnie organ prowadził postępowanie. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w swoim zawiadomieniu znak: [...] z dnia 24 czerwca 2020 r. wyjaśniał stronie, że w sprawach dotyczących Zakładu Karnego w K. taką właściwość posiada Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny. Główny Inspektor Sanitarny w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi T. B. na powyższe zawiadomienie (pismo [...] z dnia 5 sierpnia 2020 r.) potwierdził, że odmowa [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w sprawie powołania osoby niezwiązanej z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym do wsparcia podczas kontroli jednostki penitencjarnej w K. była prawidłowa i miała oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Odnosząc się do pisma T. B. z dnia 4 sierpnia 2020 r. (data wpływu: 11 sierpnia 2020 r.) zatytułowanego "Skarga" organ odwoławczy wyjaśnił, że pismo znak [...] z dnia 31 lipca 2020 r. jest stanowiskiem organu pierwszej instancji przekazanym wraz z aktami sprawy w związku z wniesionym przez T. B. odwołaniem od decyzji znak [...] z dnia 20 lipca 2020 r. i nie może być przedmiotem skargi. Skarga na działania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego była przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi z dnia 11 sierpnia 2020 r. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w dniu 11 sierpnia 2020 r. wpłynęły do niego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, kolejne dwa pisma T. B., tj. pismo z dnia 3 sierpnia 2020 r. zatytułowane "Wniosek dowodowy do zażalenia dotyczącego decyzji po kontroli bloku żywienia w zakładzie Karnym w K. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego "; pismo z dnia 3 sierpnia 2020 r. zatytułowane "Wniosek o powołanie pełnomocnika z urzędu". Odnosząc się do treści pisma zatytułowanego "Wniosek dowodowy (...)" organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wskazano powyżej, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zebrany materiał dowodowy, w tym wynik kontroli przeprowadzonej w bloku żywienia Zakładu Karnego w K. nie wykazał nieprawidłowości w zakresie kosztów i wartości odżywczych jadłospisów sporządzonych przez Zakład Karny. Kontrola została przeprowadzona przez odpowiednio wykształconych, przeszkolonych i uprawnionych pracowników z wieloletnim stażem pracy oraz doświadczeniem zawodowym do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego. Protokół kontroli nr [...] z dnia 26 czerwca 2020 r. dokumentujący stan faktyczny w zakładzie stanowi dowód, że temat kontroli został zrealizowany w sposób wyczerpujący. Protokół ten został sporządzony prawidłowo i spełnia cechy dokumentu urzędowego określone w art. 76 § 1 k.p.a. W zakresie drugiego pisma zatytułowanego "Wniosek o powołanie pełnomocnika z urzędu" organ odwoławczy wskazał, że w piśmie tym T. B. zwrócił się o powołanie dla swojej osoby "jako poszkodowanego" pełnomocnika z urzędu. Natomiast T. B. wnioskując o ocenę jadłospisów (...) nie wskazał żadnych okoliczności wskazujących na kwalifikację wnioskującego jako osoby poszkodowanej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 32 k.p.a. przewiduje możliwość działania przez pełnomocnika (z wyjątkiem postępowań, w których charakter czynności wymaga osobistego działania strony). T. B. ma więc możliwość wskazania swojego pełnomocnika na zasadach określonych w art. 33 k.p.a. Artykuł 34 k.p.a. wskazuje przypadki, w których organ może wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie pełnomocnika w celu zapewnienia reprezentacji strony i żaden z nich nie dotyczy T. B. Zgodnie bowiem z art. 34 § 1 organ administracji publicznej występuje do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, wniosek jest niezasadny. T. B. wniósł na powyższą decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której domagał się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych skutkujących przyjęciem, że wnoszone przez niego zarzuty co do Zakładu Karnego w K. się nie potwierdziły. Skarżący podniósł, że nie przesłuchano wskazywanych przez niego świadków, którzy mogą potwierdzić, że w jedzeniu podawanym w Zakładzie Karnym znajdowały się zanieczyszczenia, takie jak kamyki, szkło, robaki. Wobec odmiennych (częściowo) zeznań jego i funkcjonariuszy nie przeprowadzono również konfrontacji. Skarżący dodał, że w protokole kontrolnym nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził, że przeprowadził kontrolę pod kątem nieprawidłowości wentylacji w celach mieszkalnych. Tymczasem w protokole tym wskazano, że podczas kontroli użyto termometru T-174/16. Ponadto protokół kontroli nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych i wentylacyjnych w budynkach będących własnością Zakładu Karnego w K. wskazuje, że w dniu kontroli Inspektora Sanitarnego Zakład Karny nie miał aktualnego przeglądu kominowego i wentylacyjnego. Skarżący w oddzielnych pismach złożył wnioski dowodowe, tj. wniósł o uzyskanie od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego za pośrednictwem [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego: certyfikatów urządzeń używanych podczas kontroli w Zakładzie Karnym w K. w dniu 26 czerwca 2020 r. potwierdzających spełnienie norm Unii Europejskiej do przeprowadzenia kontroli wentylacji grawitacyjnej oraz do przeprowadzenia kontrolnego pomiaru temperatury urządzeń chłodniczych; dokumentacji DTR Technicznej ww. urządzeń; dokumentów potwierdzających uprawnienia osób przeprowadzających kontrolę do przeprowadzania takiego typu pomiarów oraz uprawniające do obsługi tego typu urządzeń. Wniósł ponadto o przesłuchanie w charakterze świadków osób (wymienionych z imienia i nazwiska) na okoliczność występowania w jedzeniu podawanym przez Zakład Karny zanieczyszczeń. W piśmie procesowym z dnia 26 sierpnia 2020 r. skarżący poruszył kwestie związane nieprawidłowościami, które jego zdaniem, występują w Zakładzie Karnym, a które dotyczą zagadnień w zakresie wymagań technicznych i ochronnych zakwaterowania osadzonych oraz wyżywienia. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał nieprawidłowości w zakresie jadłospisów pod kątem kaloryczności, wartości odżywczych oraz kosztów. Skarżący uzupełniając zarzuty zawarte w skardze, w piśmie z dnia 30 listopada 2020 r., zarzucił zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych skutkujących przyjęciem, że czyn opisany w zawiadomieniu, na podstawie którego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przeprowadził kontrolę bloku żywieniowego oraz kontrole pionów kominowych, tj. utrzymanie niewłaściwej jakości żywienia, w tym obecność zanieczyszczeń fizycznych w żywności, nie miały miejsca. Zdaniem skarżącego błędnie przyjęto, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że odmowa wydania przez niego kawałka szkła, które znalazł w jedzeniu, świadczy o tym, że zdarzenie to nie miało miejsca. W piśmie z dnia 7 grudnia 2020 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań osób, które zostały przesłuchane w charakterze świadków w sprawie o sygn. akt [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. Wydział Cywilny, w kwestii jakości wyżywienia oraz kwestii sanitarnych w Zakładzie Karnym w K. Natomiast w piśmie z dnia 23 grudnia 2020 r. skarżący poruszył kwestie wartości odżywczych podawanych w Zakładzie Karnym w K. posiłków, wskazując że wartości odżywcze posiłków są źle dobierane. Osadzeni nie otrzymują, wbrew wytycznym zawartym w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2016 r. w sprawie osadzonych w Zakładach Karnych i Aresztach Śledczych, owoców i warzyw podczas kolacji, czy śniadania. Wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 12 kwietnia 2021 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wnioski T. B. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego, celem uzupełnienia i doprecyzowania skargi skarżącego, zarzucił zaskarżonej decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a mianowicie całkowite pominięcie przesłuchania świadków w kwestii wskazywanych przez skarżącego zanieczyszczeń znajdowanych w posiłkach, podczas gdy dowody z zeznań świadków były kluczowe dla ustalenia jakości żywienia w Zakładzie Karnym w K.; 2) art. 8 § 1 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie oparcie ustaleń m.in. na subiektywnych notatkach sporządzonych przez pracowników kontrolowanego, z pominięciem wniosków kierowanych przez skarżącego, co mogło naruszyć zasadę bezstronności i równego traktowania podczas, gdy organ zobligowany jest do prowadzenia postępowania w oparciu o zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W konsekwencji powyższych naruszeń, zdaniem pełnomocnika skarżącego, doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi skarżący uczynił decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 sierpnia 2020 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 lipca 2020 r. (nr [...]), którą umorzono postępowanie wszczęte na jego wniosek z dnia 15 czerwca 2020 r. Istota kontroli w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy w występującym w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym organ pierwszej instancji był uprawniony do umorzenia postępowania w sprawie zainicjonowanej wnioskiem skarżącego z dnia 15 czerwca 2020 r. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania, którym zazwyczaj jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Przy bezprzedmiotowości postępowania nie można zatem wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Przesłanka bezprzedmiotowości może zaistnieć zarówno w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, jak i może powstać na skutek zdarzeń prawnych. Użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie słowa "wydaje" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania (będącej aktem formalnym) jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Określona sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, decyzyjnej ingerencji organu administracji publicznej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne albo negatywne) staje się prawnie niedopuszczalne. Niezależnie od powyższego należy nadto wskazać, że w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony, to strona w swym podaniu podaje zazwyczaj jego przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. W przypadku zaś wątpliwości co do przedmiotu, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Zatem w przypadku wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony), rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 895/18). Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Inaczej mówiąc, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. W postanowieniu z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OW 157/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Jest to o tyle istotne, że decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez stronę (zgodnie z art. 104 k.p.a.). Oceniając decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego uwzględniać zatem należy także przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjonowane wnioskiem skarżącego z dnia 15 czerwca 2020 r. (wpływ do organu pierwszej instancji: 18 czerwca 2020 r.), w którym zwrócił się on do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o weryfikację zestawień kosztów, wartości odżywczych i kaloryczności jadłospisów sporządzonych na dzień 4 stycznia 2020 r. i 7 maja 2020 r. w Zakładzie Karnym w K. Wniosek zawierał także prośbę o weryfikację powyższych zagadnień również w pozostałe dni. Zakres określonego we wniosku żądania wszczęcia postępowania był jednoznacznie sprecyzowany przez skarżącego i nie budził wątpliwości organu, do którego wniosek był skierowany. Nie budzi również wątpliwości Sądu. Organ pierwszej instancji, kierując się treścią żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 15 czerwca 2020 r., pozyskał jadłospisy Zakładu Karnego w K. z dni wskazanych we wniosku (4 stycznia 2020 r., 7 maj 2020 r.) i zweryfikował je pod kątem kosztów, wartości odżywczych i kaloryczności z wytycznymi zawartymi w zarządzeniu nr 22/19 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie gospodarki żywnościowej w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej oraz z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2016 r. w sprawie wyżywienia osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Organ działał zgodnie z treścią rozpoznawanego wniosku oraz cytowanego rozporządzenia. Pojęcia wartości odżywczej, kaloryczności (wartości energetycznej) oraz kosztów posiłku zostały w rozporządzeniu szczegółowo określone i organy dokonały pod tym kątem weryfikacji. Zgodnie z § 1 rozporządzenia wartość odżywcza posiłków, wyrażona procentowo przedstawia się w następujący sposób: białko - 10-15%, tłuszcze - poniżej 30%, węglowodany - 50-65%. Wartość energetyczna posiłków określona została w § 2, który stanowi, że w ramach dziennego wyżywienia osadzonych zawiera nie ono mniej niż 2800 kcal w artykułach żywnościowych dla osadzonych w wieku do ukończenia 18-go roku życia, 2600 kcal w artykułach żywnościowych dla pozostałych osadzonych, a wartość energetyczna posiłku dodatkowego - Pf zawiera nie mniej niż 1000 kcal. Minimalny dzienny koszt posiłków i napojów, o których mowa w § 2 ust. 1 i 2, zwany "minimalną stawką dzienną" został określony w § 5 rozporządzenia, ze wskazaniem, że do kalkulacji wysokości minimalnych stawek dziennych przyjmuje się ceny zakupu produktów spożywczych. Organ stwierdził, że w tym zakresie nie występują żadne nieprawidłowości. Dodatkowo wskazać należy, że pracownicy organu pierwszej instancji podczas kontroli w Zakładzie Karnym w K., z której sporządzono protokół nr [...], skontrolowali jadłospisy z innych dni, również zasadnie uznając, że także one nie wykazują nieprawidłowości pod względem kosztów, wartości odżywczych i kaloryczności względem wytycznych zawartych we wspomnianym zarządzeniu Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości. Sąd aprobuje stanowisko organów obu instancji, że w świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych, należało umorzyć postępowanie zainicjonowane wnioskiem skarżącego, jako bezprzedmiotowe, bowiem zebrane w sprawie dowody nie wykazały nieprawidłowości w zakresie jadłospisów Zakładu Karnego w K. w zakresie kaloryczności, wartości odżywczych oraz kosztów. Organy inspekcji sanitarnej mają bowiem uprawnienia do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) tylko w przypadku stwierdzenia naruszeń. Odnosząc się do wywodów i wniosków skarżącego dotyczących niewłaściwej jakości żywienia w Zakładzie Karnym w K. oraz przestrzegania przez Zakład Karny w K. wytycznych Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w sprawie wymagań technicznych i ochronnych dla pawilonów zakwaterowania osadzonych, Sąd wskazuje, że przedmiotem postępowania administracyjnego zainicjonowanego jego wnioskiem z dnia 15 czerwca 2020 r. były wyłącznie nieprawidłowości związane z kosztami, wartością odżywczą oraz kalorycznością posiłków sporządzanych i podawanych w Zakładzie Karnym w K. Poza granicami rozpoznania sprawy pozostawały pozostałe podnoszone przez skarżącego w niniejszej sprawie kwestie, w tym kwestia zanieczyszczenia żywności w Zakładzie Karnym w K. oraz kwestia przestrzegania przez ten Zakład Karny wytycznych Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w sprawie wymagań technicznych i ochronnych dla pawilonów zakwaterowania osadzonych w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej. Kwestie dotyczące niewłaściwej jakości żywienia (weryfikacja pod kątem obecności zgłaszanych przez skarżącego zanieczyszczeń w posiłkach wyprodukowanych i podawanych w Zakładzie Karnym), kwestie spełnienia przez Zakład Karny wymagań technicznych i ochronnych dla pawilonów zakwaterowania osadzonych (weryfikacja pod kątem obecności zgłaszanych przez skarżącego szkodników, weryfikacja zgłaszanych przez skarżącego nieprawidłowościach w wentylacji) oraz kwestie kosztów, kaloryczności i wartości odżywczych podawanych w Zakładzie Karnym posiłków, chociaż weryfikowane podczas jednej kontroli przeprowadzonej w Zakładzie Karnym przez pracowników Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, z której sporządzono protokół nr [...], stanowią przedmiot odrębnych postępowań. Zatem podnoszone przez skarżącego zarzuty nie dotyczą w istocie niniejszej sprawy, w której organy rozpoznawały wniosek o sprawdzenie prawidłowości kaloryczności, wartości odżywczych i kosztów posiłków sporządzanych i podawanych w Zakładzie Karnym w K. Zgłaszane przez skarżącego wnioski dowodowe nie zostały uwzględnione. Sądy administracyjne - co należy podkreślić - nie prowadzą co do zasady postępowania dowodowego. Mogą one jedynie w ograniczonym zakresie przeprowadzać dowody z dokumentów, które są dowodami uzupełniającymi, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu przed sądem administracyjnym nie można przeprowadzać dowodu z zeznań świadków. Nadto wskazać należy, że wnioskowane przez skarżącego dowodowy dotyczyły okoliczności, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, nie stwierdzając podstaw do uwzględnienia skargi, oddalił ją na mocy art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).