III SA/Gd 102/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Janina Guść ( spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. – M. i I. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 21 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skierowania małoletniego do placówki interwencyjnej oddala skargę. I. M. i A. K.-M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 21 stycznia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego z upoważnienia Starosty [...] przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy rodzinie w K. Skierowania nr [...] kierującego małoletniego K. M. do placówki interwencyjnej O. w O. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2014 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w K. Wydział Rodzinny i Nieletnich w sprawie prowadzonej z urzędu o ograniczenie władzy rodzicielskiej A. K. M. i I. M. w pkt 1 tego postanowienia orzekł o zabezpieczeniu interesów małoletniego syna wymienionych - K. M. - poprzez umieszczenie go w Pogotowiu Opiekuńczym "O." w O. z dniem 6 czerwca 2014 r. Na tej postawie, działając w ramach upoważnienia Starosty [...], w dniu 9 czerwca 2014 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. wydał skierowanie nr [...] o umieszczeniu dziecka we wskazanej w postanowieniu sądu placówce opiekuńczo-wychowawczej z dniem 6 czerwca 2014 r. W dniu 20 listopada 2018 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. wpłynął wniosek skarżących z dnia 19 listopada 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji – Skierowania [...]". Wnioskodawcy wyjaśnili, że kierują wniosek za pośrednictwem PCPR w K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. oraz że dotyczy on "decyzji administracyjnej PCPR w K. [...] nr [...], a kierującej dziecko (syna K. M.) do placówki opiekuńczo-wychowawczej O. w O. ul. [...] 1 z dniem 6 czerwca 2014 r." W ocenie wnioskodawców przedmiotowe skierowanie nie może być bowiem traktowane jako czynność materialno-techniczna, gdyż w istocie jest ono decyzją administracyjną. We wniosku wskazano, że skarżący domagają się stwierdzenia nieważności skierowania na postawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. W ocenie wnioskodawców od 2012 r. sądy nie kierują już bowiem dzieci do konkretnych placówek, a jest to zadaniem powiatu. Jednocześnie zdaniem wnioskodawców upoważnienie Starosty [...][...] nie upoważniało pani G.G. (dyrektor PCPR w K., która podpisała skierowanie) do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie kierowania dzieci do placówek opiekuńczo-wychowawczych. Wniosek skarżących został przesłany przez PCPR w K. według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., gdzie wpłynął w dniu 30 listopada 2018 r. W piśmie przewodnim PCPR wskazało Kolegium, że nie znajduje postaw do uwzględnienia powyższego wniosku ponieważ wydanie skierowania nie było poprzedzone żadnym postępowaniem administracyjnym i skierowanie to nie jest decyzją. Mając na uwadze zgłoszone w sprawie zarówno przez wnioskodawców, jak i PCPR w K., odmienne stanowiska, co do natury i prawnego charakteru aktu, którego stwierdzenia nieważności domagali się wnioskodawcy, przed wszczęciem postępowania w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przystąpiło do ustalenia, czy wszczęcie postępowania w tej konkretnej sprawie jest dopuszczalne. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2019 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego z upoważnienia Starosty [...] przez Dyrektora PCPR w K. Skierowania nr [...] z dnia 9 czerwca 2014 r. w sprawie umieszczenia małoletniego K. M. w placówce interwencyjnej O. w O. z dniem 6 czerwca 2014 r. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia wskazano art. 61 a § 1 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm.) powoływany dalej jako k.p.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. 2018, poz. 998 ze zm.). Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie Kolegium stanęło na stanowisku, że wbrew twierdzeniom wnioskodawców, skierowanie małoletniego do placówki interwencyjnej na postawie postanowienia sądu nie może być uznane za decyzję administracyjną, względem której przysługiwałby wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W obszernym uzasadnieniu Kolegium wskazało, że kwestia oceny charakteru prawnego skierowania małoletniego do placówki opiekuńczo-wychowawczej była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Dostrzegając istniejące w tym zakresie rozbieżności, Kolegium wskazało, że nie podziela stanowiska wyrażonego w powołanym przez wnioskodawców wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 176/17, że skierowanie stanowi decyzję administracyjną. Aprobując i przytaczając w uzasadnieniu inne wyroki sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny prezentujące stanowisko przeciwne (tj. akcentujące, że skierowanie do placówki ma charakter czynności materialno-technicznej) Kolegium podkreśliło, że regulacja zawarta w art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z art. 182 ust. 2 tej ustawy oraz w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz.U. 2011, nr 292, poz. 1720 ze zm.) powoływanego dalej jako "rozporządzenie", nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie skierowania małoletniego do placówki interwencyjnej. Brak jest zatem przepisu prawa stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji mogącej być przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności. Powyższe niewątpliwie stanowi zaś "uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., wykluczającą możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skoro wskazane przez wnioskodawców skierowanie nie ma takiego charakteru prawnego. W złożonej do sądu skardze na opisane wyżej postanowienie skarżący podtrzymali stanowisko, że skierowanie nr [...] stanowi decyzję administracyjną, która z uwagi na to, że rażąco narusza prawo, powinna zastać wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie postępowania nieważnościowego. Skarżący zaznaczyli, że Kolegium poprzez uznanie, że skierowanie jest czynnością materialno-techniczną, podważa orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku WSA w G. o sygn. akt III SA/Gd 176/17 z dnia 27 kwietnia 2017 r. wskazano bowiem wyraźnie, że "skierowanie nie stanowi czynności materialno-technicznej" ponieważ "redakcja przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia (czasownikowe znamię "kieruje") wskazuje na istnienie materialnoprawnej postawy do podjęcia przez powiat (tj. starostę lub osobę przez niego upoważnioną) rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie skierowania dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej w drodze decyzji administracyjnej." Z powyższych względów skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia Kolegium i stwierdzenia jego nieważności, jak również o stwierdzenie nieważności skierowania [...] z dnia 9 czerwca 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia a jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 21 stycznia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego przez organ administracji skierowania [...] z dnia 9 czerwca 2014 w sprawie umieszczenia małoletniego K. M. w placówce interwencyjnej O. w O. z dniem 6 czerwca 2014 r. Mając na uwadze stanowiska stron, istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności skierowanie syna skarżących do placówki opiekuńczo-wychowawczej ma charakter decyzji administracyjnej, czy też jest czynnością materialno-techniczną. Od odpowiedzi na powyższe pytanie zależy bowiem dopuszczalność zastosowania przez organ art. 61 a § 1 k.p.a. tj. odmowa wszczęcia postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne, w tym również postępowanie prowadzone przez organ w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 156 k.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniesienie wniosku do organu nie wiąże się jednak z automatycznym wszczęciem postępowania w danej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 k.p.a, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie z uwagi na treść skierowanego przez skarżących wniosku, po stronie organu powstał zatem obowiązek ustalenia, czy wskazane przez wnioskodawców "skierowanie" w ogóle stanowi decyzję administracyjną, a zatem czy może być przedmiotem wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym z art. 156 k.p.a., mającym zastosowanie wyłącznie do decyzji administracyjnych (oraz z mocy art. 126 k.p.a. postanowień zaskarżalnych zażaleniem i przewidzianych w art. 134 k.p.a.), a nie wszystkich aktów, czy czynności wydawanych i podejmowanych przez organy administracji publicznej. W celu ustalenia charakteru prawnego objętego wnioskiem "skierowania" konieczne jest szczegółowe przytoczenie i wyjaśnienie okoliczności faktycznych oraz podstaw prawnych wydania kwestionowanego przez skarżących skierowania. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy oraz z faktów znanych sądowi z urzędu, a ustalonych na podstawie akt sprawy III SAB/Gd 63/18 oraz III SA/Gd 101/19, skarżącym tj. A. K.-M. i I. M., będącym w tym czasie małżeństwem, w 2014 r. odebrano małoletniego syna - K. M. w trybie art. 12a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.). W przypadku małoletniego K. M. odebranie go przez pracownika socjalnego z rodziny nastąpiło w dniu 6 czerwca 2014 r. Pracownik socjalny w oparciu o art. 12 a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, odebrał syna skarżącym i umieścił tymczasowo w placówce opiekuńczo-wychowawczej "O." w O. w dniu 6 czerwca 2014 r. i niezwłocznie zawiadomił sąd rodzinny o podjętej interwencji (zawiadomienie z dnia 6 czerwca 2014 r. ). Powyższe zawiadomienie stało się postawą do wszczęcia z urzędu przez sąd rodzinny postępowania opiekuńczego, w ramach którego pierwszą czynnością podjętą przez sąd było rozstrzygnięcie, czy przeprowadzona interwencja miała usprawiedliwione podstawy. Rozstrzygając, że dobro małoletniego jest zagrożone, Sąd Rejonowy w K. Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 8 czerwca 2014 r., sygn. akt [...] w sprawie prowadzonej z urzędu o ograniczenie władzy rodzicielskiej A. K. M. i I. M. w pkt 1 tego postanowienia orzekł o zabezpieczeniu interesów małoletniego syna wymienionych - K. M. - poprzez umieszczenie go w Pogotowiu Opiekuńczym "O." w O. z dniem 6 czerwca 2014 r., a w pkt 3 orzekł o jego wykonalności. Z przytoczonych powyżej faktów wynika, że rzeczywistą podstawą umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej zgodnie z opisaną procedurą, było postanowienie sądu cywilnego z dnia 8 czerwca 2014 r., a nie wydane następczo przez Dyrektora PCPR w K. w dniu 9 czerwca 2014 r. –wykonawczo w stosunku do postanowienia sądu powszechnego skierowanie nr [...] K. M. do placówki O. w O., w której dziecko przebywało już od dnia 6 czerwca 2014 r. Na marginesie przedmiotowej sprawy zaznaczyć można, że wskazanie przez sąd rodzinny w ww. postanowieniu konkretnej nazwy ośrodka opiekuńczo-wychowawczego wynikało z prostego faktu, że dziecko w związku z interwencyjnym odebraniem do z rodziny w trybie art. 12 a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy, w chwili wydania postanowienia przez sąd przebywało już w ośrodku opiekuńczo-wychowawczym, a sąd uznał, że przeprowadzona przez pracownika interwencja miała charakter uzasadniony. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że przedmiotowe skierowanie nie stanowi decyzji administracyjnej i jest czynnością z zakresu administracji o charakterze materialno-technicznym. W ocenie Sądu, kluczowe znaczenie dla przyjęcia takiego stanowiska ma fakt, że to organ administracji nie orzekał władczo o umieszczeniu dziecka w placówce, a podstawę wydania skierowania stanowi konkretne postanowienie sądu rodzinnego, podjęte w ramach prowadzonego przez ten sąd z urzędu w oparciu o przepisy k.p.c. postępowania opiekuńczego. Powyższe rozwiązanie znajduje potwierdzenie w treści przepisów administracyjnych w tym przede wszystkim we wskazanym przez Kolegium art. 35 ust.1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu. W § 2 rozporządzenia wskazano w ust. 1 i 3, że dziecko do placówki opiekuńczo-wychowawczej kieruje powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka., a jeżeli powiat nie może skierować dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej z powodu braku odpowiedniej placówki opiekuńczo-wychowawczej lub z powodu braku miejsca w placówce opiekuńczo-wychowawczej na jego terenie, zwraca się do innego powiatu z wnioskiem o skierowanie dziecka do odpowiedniej placówki opiekuńczo-wychowawczej. W tym kontekście przepis rangi podustawowej tj. ("dziecko do placówki opiekuńczo-wychowawczej kieruje powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka") nie powinien być traktowany jako podstawa do wydania decyzji administracyjnej i konkurować z przyznaną sądom powszechnym wyłączną kompetencji do decydowania o umieszczeniu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, jako jednej z form pieczy zastępczej. Odnosząc się do zarzutów skargi, iż uznanie skierowania za czynność materialno-techniczną stoi w sprzeczności z orzecznictwem, podkreślić należy, iż kwestia charakteru prawnego skierowania małoletniego dziecka do konkretnej placówki opiekuńczo-wychowawczej przez organ administracji była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Stanowisko orzecznictwa w tym zakresie nie jest jednolite. Dominującym w orzecznictwie poglądem jest pogląd, wyrażony m.in. w powołanych i zacytowanych przez Kolegium wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych o sygn. akt: IV SA/Po 40/18, II SA/Bd 1247/14, IV SA/Gl 378/17, oraz postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie I OW 16/10, I OW 48/06, akcentujących materialno-techniczny charakter skierowania jako czynności administracyjnej. Stanowisko, że kierowanie dziecka do określonej placówki pieczy zastępczej nie następuje w drodze decyzji administracyjnej wyrażono także w doktrynie prawa (S.Nitecki A.Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz) Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie aprobuje ten pogląd i przyjmuje go jako własny, podzielając stanowisko że treść § 2 rozporządzenia nie przesądza o charakterze prawnym skierowań do placówek opiekuńczo-wychowawczych. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Z przepisów prawa nie wynika wydanie przez organ decyzji w tej kwestii. Podkreślić należy, że samo skierowanie ma charakter wtórny wobec orzeczenia sądu o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Skierowanie to ma charakter wykonawczy w stosunku do wydanego orzeczenia sądu cywilnego, które to orzeczenie stanowi istotną ingerencję w prawa dziecka. W takiej sytuacji wszczęcie w tym zakresie kolejnego po postępowaniu sądowym dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego celem wskazania konkretnej placówki, do której kierowany jest małoletni winno, w ocenie Sądu, wynikać z wyraźnego przepisu prawa. Z tych też względów, Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, nie podzielił poglądu odmiennego wyrażonego w przywołanym przez skarżących wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. III SA/Gd 176/17, w którym wskazano, że skierowanie dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej stanowi decyzję administracyjną, gdyż mocą tej czynności organu dokonuje się istotna ingerencja w prawa dziecka, jak również rodziny, z której to dziecko jest przenoszone do podmiotu zapewniającego mu zaspokojenie funkcji opiekuńczo-wychowawczych. Reasumując, należy podzielić stanowisko Kolegium, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której brak jest przepisu prawa, który stanowiłby materialnoprawną przesłankę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie skierowania dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej. Ponieważ przedmiotem postępowanie określonego w art. 156 k.p.a. może być zaś wyłącznie zbadanie wystąpienia przesłanek nieważności decyzji administracyjnej (lub postanowienia), w sytuacji gdy wniosek skarżących dotyczył aktu innego rodzaju, Kolegium zgodnie z treścią art. 61 a § 1 k.p.a. miało obowiązek odmówić wszczęcia postępowania, mając na uwadze niedopuszczalność wniesionego przez skarżących w tym przedmiocie wniosku. Wskazać jednocześnie należy, że uznanie skierowania do placówki za czynność materialno - techniczną nie pozbawiało skarżących możliwości kontroli skierowania przez sąd administracyjny w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2018 r. sygn. IV SA/Po 40/18). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę na postawie art. 151 p.p.s.a., jako niezasadną. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.