III SA/Gd 1021/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 27 listopada 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg stwierdza nieważność § 3 ust. 1, 3 i 4 zaskarżonej uchwały oraz punktów 6c, 7, 8, 9 i 10 załącznika do zaskarżonej uchwały. W dniu 27 listopada 2019 r. Rada Miejska w Kartuzach podjęła uchwałę nr XX/173/2019 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (publikator z daty podjęcia uchwały: tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; ustawa dalej powoływana w skrócie jako "u.d.p."). Wskazana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 3 stycznia 2020 r. pod pozycją 78. W dniu 25 listopada 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w Kartuzach (dalej także jako "skarżący") na wyżej wskazaną uchwałę. W treści skargi Prokurator wskazał, że zaskarża uchwałę w części wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 uchwały oraz punktów 6 c), 7, 8, 9 i 10 załącznika do uchwały. Zarzucając istotne naruszenie prawa Prokurator podniósł zarzuty naruszenia: I. art. 7 w zw. z art. 94, art. 32 ust. 1 i 2, art. 217 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i dokonanie zróżnicowania w punktach 6 c), 7, 8, 9 i 10 załącznika do uchwały stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w oparciu o kryterium niewynikające z delegacji ustaw, a mianowicie: - w oparciu o kryterium okresu, w którym następuje zajęcie pasa drogowego – pkt 6 c; - w oparciu o kryterium przedmiotowo - podmiotowe zajęcia pasa drogowego na potrzeby remontów zabytków podlegających nadzorowi konserwatorskiemu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w związku z realizacją jego nakazów na terenie 1 strefy podatkowej dla miasta Kartuzy – pkt 7; - w oparciu o kryterium pochodzenia środków na budowę infrastruktury – pkt 8; - w oparciu o kryterium określonej treści reklam – pkt 9; - w oparciu o kryterium podmiotowo - przedmiotowe nieznane ustawie dotyczące przedmiotu obchodów i uroczystości oraz rodzaju organizatora – pkt 10; II. art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 18 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez powtórzenie w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały będącej aktem prawa miejscowego czyli aktem rangi podustawowej treści regulacji ustawowej, a to art. 40 ust. 4 u.d.p.; III. art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 i ust. 6 u.d.p. i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegającego na przyjęciu w § 3 ust. 3 i ust. 4 odmiennych od ustawowych zasad określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w taki sposób, że opłatę odniesiono do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast "roku". W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że § 3 uchwały ma następującą treść: 1. Zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jako zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. 2. Za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym o powierzchni rzutu poziomego mniejszej niż 1m2, pobiera się opłatę jak za 1m2. 3. Roczne stawki opłat obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. 4. Za niepełny rok kalendarzowy - wysokości opłaty obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim tj. od dnia umieszczenia urządzenia do końca roku kalendarzowego. 5. Opłata jest liczona od zajmowanej powierzchni zajętego pasa drogowego przez rzut poziomy obiektów lub urządzeń wskazanych we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z kolei w załączniku do uchwały, w punktach od 6 do 10, wskazano następujące stawki opłat: - pkt 6 - 0,07 zł / dzień 1,00 zł / dzień: (za zajęcie 1m2 pasa drogowego na prawach wyłączności w celach, o których mowa w § 1 pkt 4: a) schody, pochylnie i podjazdy dla niepełnosprawnych, przedproża, balkony, wykusze i inne urządzenia budowlane b) ogródki - handlowe, usługowe, wystawiennicze, gastronomiczne i obsługę ruchu turystycznego c) w okresie od 01.05.2021 r. do 15.10.2021 r. stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego pod ogródki gastronomiczne wynosi 0,10 zł / 1m2); - pkt 7 – 5,00 zł / dzień (za zajęcie 1m2 pasa drogowego na potrzeby remontów zabytków podlegających nadzorowi konserwatorskiemu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w związku z realizacją jego nakazów na terenie 1 strefy podatkowej dla miasta Kartuzy określonej w uchwale w sprawie wysokości podatku od nieruchomości); - pkt 8 (0,01 zł / dzień) (za zajęcie pasa drogowego spowodowane budową infrastruktury technicznej niezwiązanej z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego finansowanej z własnych funduszy samorządu kartuskiego lub przy udziale środków pozyskanych przez Gminę Kartuzy); - pkt 9 (0,01 zł / dzień) (za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w pasie drogowym reklamy zawierającej informacje o gminie w postaci planów, tablic, plansz, itp. oraz reklam informujących o imprezach organizowanych przez jednostki organizacyjne Gminy Kartuzy); - pkt 10 (0,01 zł / dzień 0,01 zł / dzień) (za zajęcie pasa drogowego związane z: a) obchodami rocznic i uroczystości patriotyczno-religijnych oraz masowymi imprezami dla mieszkańców, organizowanych przez jednostki organizacyjne Gminy Kartuzy, b) organizowaniem imprez promujących wartości kulturowe). W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawę prawną uchwały stanowił art. 40 ust. 8 u.d.p.. Z kolei w art. 40 ust. 9 u.d.p. ustawodawca określił kryteria, które organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z tym przepisem, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Wskazana regulacja jest jasna i nie stanowi w ocenie Prokuratora podstawy do stosowania ulg i zwolnień określonych podmiotów lub z uwagi na kryteria przedmiotowe w niej nie wskazane. Podobnie, regulacja ta nie może stanowić podstawy do podwyższenia opłaty w odniesieniu do niektórych okresów w ciągu roku. W punktach 6c – 10 załącznika do zaskarżonej uchwały doszło zaś do wyodrębnienia kilku takich niedozwolonych kryteriów. W tej części uchwała narusza art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 94 i 217 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzając zróżnicowanie wysokości stawek opłat mimo braku stosownego upoważnienia ustawowego. Zdaniem Prokuratora niezgodne z prawem są również zapisy zawarte w § 3 ust. 1, 3 i 4 uchwały. W § 3 ust. 1 powtórzono bowiem wprost regulację zawartą w art. 40 ust. 1 u.d.p., co może prowadzić do tego, że organy stosujące prawo będą w drodze interpretacji nadawać powtórzeniu nowe znaczenie normatywne, odmienne od znaczenia przepisu powtarzanego i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją ustawodawcy. W tym przypadku uchwała narusza art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz § 18 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Z kolei w § 3 ust. 3 i ust. 4 uchwały Rada Miejska w Kartuzach posłużyła się pojęciem "rok kalendarzowy", podczas, gdy u.d.p. w art. 40 posługuje się ogólnie pojęciem "roku". W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kartuz podzielił argumentację podniesioną w skardze i wniósł o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: obecny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), w przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową objęta została uchwała Rady Miejskiej w Kartuzach z dnia 27 listopada 2019 r. nr XX/173/2019 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W tym miejscu odnotować należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego ma charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są zatem normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podkreślić należy, że w przypadku aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Wobec powyższych uwag stwierdzić trzeba, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów art. 40 ust. 8 i ust. 9 u.d.p., a więc powinna być zgodna z przepisami zawartymi w tej ustawie. Stosownie do treści art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Natomiast w myśl art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i ust. 8, uwzględnia się: kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; rodzaj zajęcia pasa drogowego; rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Z przytoczonych powyżej norm prawa materialnego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego pewien zakres swobody w odniesieniu do ustalania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Granice tej swobody wyznaczają jednak dwa elementy: z jednej strony maksymalne stawki opłaty wskazane w art. 40 ust. 8 u.d.p., a z drugiej strony konieczność uwzględnienia wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteriów ustalania wysokości stawek. Przy czym zaznaczyć należy, że wyliczenie zawarte w art. 40 ust. 9 u.d.p. ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów, niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyznać rację Prokuratorowi, że kwestionowanymi zapisami zawartymi w punktach 6c – 10 załącznika do uchwały Rada Miejska w Kartuzach wprowadziła nieprzewidziane w ustawie dodatkowe kryteria ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu skargi Prokurator zwrócił trafnie uwagę, że w art. 40 ust. 9 u.d.p. wśród kryteriów różnicujących stawki ustawodawca nie wymienia: 1. kryterium okresu, w którym następuje zajęcie pasa drogowego; 2. kryterium przedmiotowo - podmiotowego zajęcia pasa drogowego na potrzeby remontów zabytków [...]; 3. kryterium pochodzenia środków na budowę infrastruktury; 4. kryterium określonej treści reklam oraz 5. kryterium przedmiotowo - podmiotowego dotyczącego przedmiotu obchodów i uroczystości oraz rodzaju organizatora. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający niniejszej sprawie w pełni podziela, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 maja 2015 r.; sygn. akt II GSK 1017/14; z dnia 13 maja 2015 r.; sygn. akt II GSK 681/14, z dnia 14 stycznia 2016 r.; sygn. akt II GSK 2693/14; z dnia z dnia 13 września 2016 r.; sygn. akt II GSK 649/15; z dnia z 6 czerwca 2017 r.; sygn. akt II GSK 1063/17 oraz z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1000/20). Skoro zatem przepisy ustawy o drogach publicznych, które - jak wskazano wcześniej - stanowiły podstawę podjęcia kwestionowanej uchwały nie upoważniały Rady Miejskiej w Kartuzach do wprowadzenia w załączniku do zaskarżonej uchwały dodatkowych, nieznanych ustawie o drogach publicznych kryteriów ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego wskazane punkty 6c – 10 załącznika do uchwały ocenić należy jako przyjęte z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 8 i ust. 9 u.d.p. Sąd poczytał również jako zasadne zarzuty z punktów II i III petitum skargi. W ocenie Sądu powtórzenie w treści uchwały zapisów ustawy jest z założenia działaniem nieprawidłowym, niezgodnym z upoważnieniem ustawowym, zasadami legislacji i wypaczającym czytelność aktu prawa miejscowego. Uchwała rady gminy nie może regulować (powtarzać) jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Takie powtórzenie jest nie dość że zbędne, ale także może być dezinformujące, sugerując że określone zagadnienie jest inaczej traktowane na danym obszarze poddanym władztwu jednostki samorządu terytorialnego niż wynika to z przepisów rangi ustawowej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, w tym te kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie mogą one tym samym zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej. Ponadto za istotne naruszenie prawa uznać należy użycie w § 3 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały pojęcia "rok kalendarzowy", co w konsekwencji modyfikuje treść ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. W kontekście tego zarzutu również należy podkreślić, że akty prawa miejscowego nie mogą być wydawane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń użytych w ustawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3 ust. 1, 3 i 4 zaskarżonej uchwały oraz punktów 6c – 10 załącznika do zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).