III SA/Gd 1025/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia WSA Irena Wesołowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 24.07.2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505), po rozpatrzeniu odwołania J. S. – dalej jako "rolnik" lub "skarżący" od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "Kierownik ARiMR") z dnia 29.04.2020 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący złożył drogą elektroniczną wniosek o przyznanie płatności na rok 2019, w którym zadeklarował konkretny obszar rolny, wskazując numerycznie oznaczone działki do przyznania wnioskowanych płatności oraz powierzchnie, co do których wnioskuje o płatności. Organ odwoławczy podkreślił, że wniosek danego producenta jest bardzo ważnym środkiem dowodowym w sprawie, ale nie ma decydującego znaczenia w tym sensie, że podane w nim dane mogą (a czasami muszą) być weryfikowane w toku prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Wniosek taki podlega zatem kontroli i merytorycznej ocenie organu. Jeżeli dane podane we wniosku wydają się prawidłowe, a w wyniku kontroli administracyjnej czy kontroli na miejscu okaże się inaczej to organ nie przyjmuje jako podstawy swojego faktycznego rozstrzygnięcia wyłącznie danych z wniosku. Uwzględnia zaś te okoliczności, które ustali w trakcie postępowania dowodowego na gruncie konkretnej sprawy. Powierzchnie działek rolnych A, B, C oraz D zostały ustalone w trakcie przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika kontroli metodą FOTO w dniach 25.07-13.09.2019 r. podczas, której rolnik nie był obecny. Kopia protokołu pokontrolnego została przekazana do strony w dniu 05.12.2019 r., gdzie w pouczeniu rolnik został poinformowany o możliwości złożenia zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby do dnia zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji skarżący zgłosił jakiekolwiek zastrzeżenia co do treści raportu z kontroli, który został doręczony w dniu 10.12.2019 r. Odwołujący się nie podważył zatem wyników kontroli w sposób skuteczny. Analiza przedmiotowych danych, w opinii organu odwoławczego, prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do uznania, że powierzchnia stwierdzona została błędnie wyznaczona, a obszar błędnie wykluczony. Protokół z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni działek rolnych przedstawiał stan działek na podstawie pomiarów, obliczeń i spostrzeżeń kontrolerów, a powyższe obserwacje znalazły potwierdzenie w materiale fotograficznym. W toku postępowania, wykonane zostały szczegółowe szkice z zaznaczeniem granic poszczególnych działek rolnych, wykonano zdjęcia działek. Dokumentacja fotograficzna obejmuje ponumerowane zdjęcia z odniesieniami na mapie do poszczególnych działek z oznaczeniem miejsca i kierunku ich wykonania. Szkice obrazujące kontrolowane działki są możliwe do zweryfikowania poprzez porównanie z załącznikami graficznymi przedstawiającymi działki strony dołączonymi do wniosku o płatność. Organ odwoławczy wskazał również, iż organ pierwszej instancji weryfikując powierzchnię zadeklarowaną przez rolnika do płatności na rok 2019 oparł się także na systemie informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., a który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, a od 2016 r. w skali 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Organ odwoławczy dalej stwierdził, że zgodnie z przepisami unijnymi, ortofotomapy uaktualniane są co 3 lata. Z aktualnych ortofotomap wykonanych w dniu 30 czerwca 2019 r. wynika, iż maksymalny kwalifikowany obszar wyznaczony dla działek jest mniejszy niż ten zadeklarowany we wniosku zatem organ nie mógł przyznać płatności do powierzchni większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. Organ odwoławczy dodał, że system informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni i kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Dostępna w systemie identyfikacji działek rolnych ortofotomapa jest najlepszym ogólnodostępnym źródłem dokonywania pomiarów powierzchni. Pomiary wykonywane na ortofotomapie pozwalają na kompleksową ocenę powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej oraz dokonanie na jej podstawie pomiarów z dokładnością 0,25 m lub 0,50 m. Tak więc przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych z pewnością nie są to pomiary orientacyjne, tylko bardzo dokładne. Organ odwoławczy wskazał, że odnośnie działki rolnej A deklarowaną powierzchnie 126,22 ha zredukowano do powierzchni 122,64 ha. Dokumentacja fotograficzna sporządzona w czasie przeprowadzanej kontroli na miejscu potwierdza, iż zasadne było nałożenie na kontrolowaną działkę rolną kodów DR13+, DR50, DR51, DR52 oraz DR53. Wyłączeniu podlegała wschodnia część działki, na której w czasie przeprowadzania kontroli na miejscu stwierdzono użytkowanie tej części działki przez innego użytkownika. W odniesieniu do działki rolnej C kontrolerzy również nałożyli kody DR52 oraz DR53, a powierzchnia działki rolnej została zmniejszona z deklarowanej powierzchni 50,25 ha do powierzchni 49,86 ha. Również powierzchnia działki rolnej D została pomniejszona do powierzchni 2,99 ha tj. powierzchni zawierającej się w granicach maksymalnego kwalifikującego się obszaru działki referencyjnej. Na działkę kontrolerzy nałożyli również kody pokontrolne DR49 oraz DR52. Organ odwoławczy podkreślił również fakt, że przy ustalaniu granic działek rolnych zostały wzięte pod uwagę wszystkie dane, a działki zostały pomierzone zgodnie z faktycznym stanem użytkowania, stwierdzonym na moment przeprowadzania kontroli, tj. 25.07-13.09.2019 r. Organ odwoławczy odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu ustaleń organu pierwszej instancji w kwestii pomniejszenia płatności za zazielenienie w związku z ustaleniami poczynionymi przez kontrolerów przeprowadzających kontrolę na miejscu w gospodarstwie rolnika, dotyczącymi stwierdzenia braku występowania deklarowanego elementu proekologicznego EFA14a.1 w postaci wysianego poplonu stanowiącego mieszankę gryki zwyczajnej i łubinu wąskolistnego zauważa, że Rolnik w złożonym odwołaniu ograniczył się tylko do oświadczenia stwierdzającego prawdziwość deklaracji zawartych w złożonym wniosku, tj. faktu wysiania w terminie poplonu na powierzchni 32,30 ha na działce ewidencyjnej nr [...]. Strona nie przedłożyła żadnych innych dowodów mogących poświadczyć powyższe okoliczności. Natomiast kontrola przeprowadzona w gospodarstwie rolnika w dniach 25.07-13.09.2019 r. metodą foto nie potwierdziła taktu występowania elementu proekologicznego EFA14a.1 w postaci wysiania deklarowanego międzyplonu, nakładając tym samym na działkę kod pokontrolny E15, tj. "Brak spełnienia wymogów w zakresie prowadzenia obszarów z międzyplonami lub okrywą zieloną". Organ odwoławczy podkreślił, że na wykonanych zdjęciach dokumentujących stan działki wyraźnie można dostrzec brak występowania deklarowanego międzyplonu (zdjęcia nr od PO-260 do PO-262 oraz od PO-295 do PO-297). Można natomiast zauważyć świeżo wysiane rośliny, które dopiero co zaczęły proces kiełkowania. Tym samym w wymaganym terminie zasiew zadeklarowanego międzyplonu na działce ewidencyjnej nr 440/39 nie został potwierdzony. Zdaniem organu odwoławczego zewnętrzny wykonawca kontroli rzetelnie udokumentował stan faktyczny, gdyż zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 2 lit. a) Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (Dz. U. z 2015 r. poz. 354 ze zm.), mieszanka jest wysiewana w terminie od dnia 1 lipca do dnia 20 sierpnia i utrzymywana co najmniej do dnia 1 października – w przypadku międzyplonu ścierniskowego. Tym samym w momencie dokumentowania stanu faktycznego istniejącego na działkach rolnika, tj. 13 września, wysiany międzyplon powinien być wyraźnie widoczny i znajdować się w fazie dojrzewania, a nie dopiero zaczynać kiełkować jak można to stwierdzić na podstawie załączonych fotografii. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego raport z przeprowadzonej kontroli w zakresie elementów proekologicznych jest jak najbardziej miarodajny i może stanowić podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wniosków jednoznacznie wskazuje, iż to na rolniku ciąży obowiązek poprawnego zadeklarowania obszarów proekologicznych. Jednocześnie wyjaśnił, że rolnik składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2019 podpisał oświadczenie mówiące o tym, iż znane są jemu zasady przyznawania płatności objętych wnioskiem o przyznanie płatności, które to oświadczenie znajdowało się w sekcji IX pkt 3 składanego wniosku. Tym samym skarżący potwierdził fakt, iż znane są jemu zasady i warunki na jakich przyznawane są wnioskowane płatności. Organ odwoławczy nadto wskazał, że w sytuacji jeżeli rolnik nie może zrealizować praktyki zazielenienia w zakresie utrzymania obszarów proekologicznych (EFA), wówczas może w każdym momencie dokonać zmiany elementu proekologicznego, natomiast niedopełnienie obowiązku utrzymania w gospodarstwie obszarów EFA na poziomie 5% skutkuje zmniejszeniem powierzchni kwalifikującej się do płatności za zazielenienie. Organ odwoławczy reasumując podkreślił, że w kontrolowanym postępowaniu ciężar udowodnienia faktu spoczywał na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne - art. 3 ust. 3 ustawy. Strona skarżąca w odwołaniu nie wskazała dowodów na potwierdzenie, że dokonała wysiania deklarowanego międzyplonu w wyznaczonym przepisami okresie oraz, że rolniczo użytkuje obszary niekwalifikowane do płatności w oparciu o wyniki kontroli na miejscu oraz obraz ortofotomapy. Skarżący również nie złożył żadnych zastrzeżeń co do wyników przeprowadzonej kontroli na miejscu, a tym samym nie podważył zatem wyników kontroli w sposób skuteczny. Po przeanalizowaniu całego materiału dowodowego organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. W rezultacie rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji zawarte w decyzji z dnia 29.04.2020 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 jest, w opinii organu odwoławczego, prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję, skarżący wnosząc o jej uchylenie zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 43 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (...) poprzez błędne uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje płatność za zazielenienie we wnioskowanym przez niego zakresie oraz błędne ustalenie, iż skarżący nie przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych poprzez, gdy skarżący dokonał zasiania poplonów w przepisanym ustawą terminie na obszarze wskazanym we wniosku o przyznanie płatności, 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości w zakresie deklarowanej powierzchni uprawnionej do płatności, jak również nieprawidłowości w zakresie terminowości zasiania poplonu podczas gdy powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności jest zgodna ze stanem rzeczywistym a poplon został zasiany w przepisanym terminie, tj. do dnia 20 sierpnia danego roku, 3. naruszenie zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 6-9 i art. 11 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie zasady praworządności i niepodjęcie jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto Skarżący wniósł o: - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów w postaci orzeczenia o stopniu niepełnosprawności M. S., Faktury z dnia 20 grudnia 2019 r. oraz zaświadczenia z dnia 27 sierpnia 2020 r. na potwierdzenie faktu odbywania przez wyżej wymienioną turnusu rehabilitacyjnego, konieczności sprawowania przez skarżącego opieki nad żoną, stanu zdrowia M. S. oraz niemożności złożenia przez skarżącego w przepisanym terminie zastrzeżeń do raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka T. S. oraz K. S. na potwierdzenie faktu zasiania poplonów w przepisanym ustawą terminie oraz zaorania nasianego zazielenienia na wiosnę 2020r., - zobowiązanie organu do przedłożenia materiału fotograficznego z przeprowadzonych kontroli na miejscu w dniach 25.07.2019 do 13.09.2019 r. w celu wykazania, iż skarżący dopełnił w przepisanym prawem terminie obowiązków związanych z zasianiem poplonów oraz że rzeczywisty obszar uprawny był tożsamy z tym, który deklarował skarżący we wniosku z dnia 7.05.2019 r. Uzasadnienie skargi stanowi rozwinięcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wbrew zarzutom skargi odpowiada prawu. Organy w zakresie niezbędnym dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy zebrały materiał dowodowy, który wnikliwie oceniły w kontekście prawidłowo przywołanego stanu prawnego, zaś wyciągniętym wnioskom nie sposób zarzucić dowolności. Jak wynika z materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie, w następstwie kontroli przeprowadzonej na miejscu w dniach 25 lipca - 13 września 2019 r., oraz w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie rady (EWG) nr 352/78, (WE) 165/94, nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dz. U. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549 ze zm.) - dalej rozporządzenie nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., organ ustalił, że powierzchnia uprawniona do płatności tj. 175,89 ha, jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej tj. 180,23 ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną wynosi 2,47 %. Zgodnie natomiast z art. 19a ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 30.06.2014 r. str. 48) - dalej rozporządzenie nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów systemów pomocy przewidzianych w tytule III rozdział 1,2,4 i 5 oraz tytule V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz środków wsparcia, o których mowa w art. 30 i 31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18 niniejszego rozporządzenia, pomoc na wsparcie oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o wartość 1,5 raza większą od stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 3% zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wynosi 4,34 ha (180,23 ha - 175,89 ha daje 4,34 ha). W związku z powyższym organ prawidłowo zatwierdził do przyznania płatności powierzchnię działek rolnych wynoszącą 169,38 ha (powierzchnia stwierdzona 180,23 ha - wartość 1,5 raza większą od stwierdzonej różnicy tj. 10,85 ha daje 169,38 ha). Z niespornych ustaleń wynika, że skarżący pomimo poinformowania go o terminie przeprowadzenia kontroli, nie skorzystał z możliwości wzięcia w niej udziału. Nie złożył również jakichkolwiek zastrzeżeń do protokołu z kontroli, co oznacza, iż w pełni zaakceptował jego treść. Ponadto skarżący jako strona postępowania administracyjnego ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a także przed wydaniem decyzji, możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz złożenia wyjaśnień i uzupełnień. Tymczasem skarżący nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień. Dlatego też zarzuty jakoby organ uniemożliwiał skarżącemu weryfikację zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego są całkowicie bezzasadne. Jednocześnie wbrew twierdzeniom skarżącego, złożenie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nie jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zastrzeżeń do raportu z kontroli, natomiast argumentacja skarżącego przedstawiona w skardze w powyższym zakresie w żaden sposób nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto nie jest zasadne stanowisko skarżącego kwestionującego ustalenia organu, który stwierdził brak występowania deklarowanego elementu proekologicznego EFA14a.1 w postaci wysianego poplonu na powierzchni 32,30 ha, a co skutkowało przyznaniem pomniejszonej płatności na zazielenienie. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że skarżący poza gołosłownymi twierdzeniami dotyczącymi terminu wysiania poplonu, w toku postępowania nie złożył jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego ten fakt. Z kolei wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanych świadków na okoliczność wysiania poplonów w przepisanym ustawą czasie, jest niedopuszczalny, zgodnie bowiem z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, i to tylko w przypadku zaistnienia wątpliwości co do zgodności zaskarżonego aktu z prawem, a nie wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych. Jak trafnie podkreślono w odpowiedzi na skargę przenoszenie ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego na sąd administracyjny pozostaje w sprzeczności z rolą tego sądu, która nie polega na rozstrzyganiu spraw administracyjnych i sprowadza się do kontrolowania decyzji administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem. Z tych przyczyn na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w wyroku.