III SA/Gd 1039/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 maja 2016 r., wydaną na podstawie art. 8 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2015, poz. 163 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 29 stycznia 2016 r. o odmowie przyznania A. M. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. A. M. wystąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku w dniu 18 lipca 2014 r., uzasadniając swój wniosek bardzo ciężką sytuacją materialną, która nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest kawalerem, nie ma dzieci, mieszka w domu jednorodzinnym będącym jego własnością, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ale podejmuje pracę zarobkową. Ponieważ wnioskodawca wielokrotnie przedłużał termin dostarczenia do organu zaświadczenia o wysokości uzyskanego w czerwcu 2014 r. dochodu, organ uzyskał zaświadczenie wystawione przez firmę "A" Sp. z o.o. w K. z którego wynikało, że dochód wnioskodawcy z miesiąca czerwca 2014 r., a więc z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, wyniósł 1.252,93 zł przekraczając kryterium dochodowe przewidziane dla osoby samotnie gospodarującej tj. kwotę 634 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że sytuacja strony jest niewątpliwie trudna, jednakże nie może to uzasadniać przyznania zasiłku w sytuacji gdy dochód przekracza kryterium dochodowe, a w sytuacji skarżącego nie zaszły szczególnie uzasadnione okoliczności. Podkreślono, że ośrodek pomocy społecznej jest zobowiązany zaspokajać najbardziej pilne i konieczne potrzeby mieszkańców i w pierwszej kolejności potrzeby osób, które nie mają żadnego dochodu lub których dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Taka pomoc może być oczywiście udzielona stronie przez ośrodek, ale dopiero w przypadku gdy zostaną zaspokojone potrzeby osób najbardziej potrzebujących, a posiadane środki pozwalają na sfinansowanie tego typu potrzeb. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję A. M. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji wskazując na naruszenie szeregu przepisów ustawy o pomocy społecznej, przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżący podkreślił, że decyzje organów obu instancji są dla niego krzywdzące, ponieważ odmowa przyznania zasiłku celowego w sytuacji, gdy skarżący żyje w warunkach poniżej godności ludzkiej stanowi zaprzeczenie idei pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 1 lutego 2017 r. skarżący zarzucił nadto, że organy błędnie wliczyły do dochodu kwotę wynagrodzenia z czerwca 2014 r, a to ze względu na treść art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz z uwagi na okoliczność, że ww. kwota została przekazana na rachunek bankowy skarżącego w dniu 9 lipca 2014 r. Ponadto wskazał, że Kolegium nie zwróciło się o podanie ponoszonych przez skarżącego wydatków, jak również nie umożliwiło zapoznanie się z uzyskaną informacją Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o wysokości środków finansowych, jakimi ten organ dysponuje na daną formę pomocy oraz o wysokości przyznanej pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (jt. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), zwanej dalej "ustawą." W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielniania osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W świetle art. 7 ustawy pomocy udziela się osobom i rodzinom, w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności; bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej całodobowe placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Skarżący był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej, bowiem jest osobą niepełnosprawną. Przepis art. 8 ustawy uzależnia możliwość przyznania prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej od warunku nieprzekroczenia kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 39 ust.1 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Podstawą odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego w oparciu o art. 39 ust.1 ustawy było ustalenie przez organy, że w danym czasie dochód skarżącego przekroczył kryterium dochodowe. Na dzień orzekania przez organ odwoławczy, zgodnie z art. 8 ustawy w zw. z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych odraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2015, poz. 1058) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługiwało osobie samotnie gospodarującej, której dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie przekraczał kwoty 634 zł. Dochód skarżącego ustalony na podstawie art. 8 ust. 3 i 4 ustawy, wyniósł 1252, 93 zł. Pomimo, iż w złożonym wniosku o przyznanie zasiłku A. M. oświadczył, że z powodu stanu zdrowia (przewlekłej choroby) nie może podjąć pracy, w trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 12 sierpnia 2014 r. ustalono, że wnioskodawca faktycznie w okresie 2 miesięcy poprzedzających aktualizację podjął i świadczył pracę zarobkową. Wnioskujący nie współpracował z ośrodkiem i pomimo wielokrotnych wezwań nie udzielił organom informacji o wysokości dochodu uzyskanego w czerwiec 2014 r.; organ ustalił te dane dopiero w 2015 r. na podstawie zaświadczenia z dnia 22 grudnia 2015 r. W zaświadczeniu wystawionym na wniosek Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. przez pracodawcę skarżącego – firmę "A" Sp. z o.o. w K. wskazano, że A. M. był zatrudniony w tej firmie w okresie od dnia 12 maja 2014 r. do 29 listopada 2014 r. na podstawie umowy o pracę na czas określony na stanowisku operatora maszyn komponentów paszowych, a uzyskany przez skarżącego dochód za czerwiec wynosił 1252, 93 zł netto (1696,21 zł brutto tj. przed potrąceniem zaliczki podatku i składki ZUS). Dochód z tytułu zatrudnienia stanowił jedyne źródło dochodów wnioskodawcy. Stanowisko organów obu instancji, które uznały, że z uwagi na osiąganie dochodu przewyższającego wysokość kryterium dochodowego, zasiłek celowy nie mógł być przyznany skarżącemu na podstawie art. 39 ust.1 ustawy jest zgodne z prawem. Okoliczność, że w dalszym toku postępowania A. M. wskazywał, że wynagrodzenie za pracę za czerwiec 2014 r. zostało mu faktycznie wypłacone przez pracodawcę dopiero w lipcu 2014 r., w okolicznościach przedmiotowej sprawy tj. w sytuacji złożenia wniosku o zasiłek celowy w dniu 18 lipca 2014r. i uzyskania dochodu na rachunek bankowy za czerwiec 2014r. w dniu 9 lipca 2014r., pozostaje bez znaczenia. Sąd w opozycji do stanowiska organu odwoławczego zwraca uwagę, że definicja z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uznaje nie sumę przychodów należnych za dany miesiąc, ale sumę przychodów z miesiąca, niezależnie od tytułu i źródła ich uzyskania. Przychód ma być "uzyskany", co wskazuje na faktyczny aspekt sytuacji majątkowej strony. Rozwiązanie to bowiem podkreśla uzależnienie pomocy społecznej od faktycznego stanu majątkowego i faktycznych dochodów uzyskanych w danym okresie, nie zaś dochodów należnych nominalnie. W sekwencji zdarzeń jakie miały miejsce w omawianej sprawie, dla wyniku sprawy nie miało znaczenia, że dochód za czerwiec został wypłacony w lipcu 2014r. Istotnym natomiast było, ustalenie faktycznej sytuacji, w tym sytuacji finansowej, w jakiej znajdował się skarżący, składając wniosek o przyznanie pomocy na zakup żywności w dniu 18 lipca 2014 r., to znaczy w czasie, gdy pracował i uzyskiwał dochody. Art. 41 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Z kolei zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy, osobie albo rodzinie, gmina może przyznać pomoc w formie pieniężnej lub rzeczowej, w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Pomoc w formie pieniężnej w celu ekonomicznego usamodzielnienia może być przyznana w formie jednorazowego zasiłku celowego lub nieoprocentowanej pożyczki (ust. 2 ). Specjalny zasiłek celowy może być zatem przyznany osobie lub rodzinie uzyskującej dochód przekraczający kryterium dochodowe. Jednocześnie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej nakłada na organ pomocy społecznej obowiązek rozważenia sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego", przy czym na ocenę w tym zakresie nie ma wpływu wysokość uzyskiwanego dochodu. Celem tego przepisu jest bowiem stworzenie możliwości przyznania żądanego zasiłku celowego właśnie w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ust. 1 ustawy. Jednak decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co wynika z użytego przez ustawodawcę sformułowania "[...] może być przyznany [...]". Decyzja w tym przedmiocie podejmowana jest więc na podstawie tzw. uznania administracyjnego. Nadto z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy, powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza zatem obowiązku automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. W przedmiotowej sprawie skarżącemu odmówiono przyznania specjalnego zasiłku celowego uznając, że sytuacja wnioskodawcy nie mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 ustawy. Mając na uwadze powyższe, ocenie Sądu podlega to, czy przyjęte przez organy w tym zakresie stanowisko nie narusza granic uznania administracyjnego tj. czy zostało obiektywnie i wyczerpująco umotywowane. Co istotne, ustawodawca nie wyjaśnia co należy uznać za szczególnie uzasadnione przypadki, jednak w ocenie Sądu muszą one bezsprzecznie nawiązywać do zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych człowieka takich jak żywność. Dla przyznania specjalnego zasiłku celowego nie jest jednak wystarczające ustalenie, że wnioskodawcy pomimo uzyskiwania dochodów powyżej kryterium dochodowego, brakuje środków na zaspokojenie jego wszystkich potrzeb. Tak też w przedmiotowej sprawie, organy nie kwestionowały, że sytuacja skarżącego jest trudna i może rodzić problem niedostatku w zakresie zgłoszonym we wniosku (brak środków na zakup wystarczającej ilości żywności). Podkreślenia wymaga jednak, że powołany przepis tj. art. 41 ustawy ma zastosowanie w sytuacjach jedynie szczególnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 90/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego z art. 41 ustawy ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Jest to o tyle istotne, że art. 41 ustawy nie może prowadzić do powstania sytuacji, w której wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza ustanowioną w art. 2 ust. 1 ustawy zasadą pomocniczości (subsydiarności)". Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Przenosząc powyższe kwestie w realia rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, że bezsprzecznie skarżący w chwili składania wniosku tj. lipcu 2014 r. znajdował się w trudnej sytuacji finansowej. Nie pozostawał jednak bez środków do życia, zważywszy, że wypłacone mu w lipcu 2014 r. wynagrodzenie za pracę wynosiło 1252, 93 zł netto. Odmawiając przyznania świadczenia organy uwzględniły, że pomimo niepełnosprawności skarżący jest w stanie samodzielnie pozyskiwać środki utrzymania jako osoba młoda i pracująca. Wzięły także pod uwagę realną wysokość środków pozostających do dyspozycji wnioskodawcy po odjęciu od dochodu zgłoszonych przez skarżącego wydatków. Przede wszystkim uwzględniły zaś, że wnioskodawca nie zgłosił, ani też nie wykazał tego przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy, aby w chwili złożenia wniosku, trudna sytuacja finansowa skarżącego była efektem szczególnych okoliczności, czy zdarzeń, o jakich mowa w art. 41 ustawy. Ocenę tę należy uznać za obiektywną i prawidłową, skoro w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku nie doszło do żadnej zmiany tj. drastycznego pogorszenia sytuacji życiowej, zdrowotnej i finansowej skarżącego, który w tym czasie prowadził samodzielnie gospodarstwo domowe, mieszkał w domu stanowiącym jego własność, nie miał zobowiązań w zakresie utrzymania bądź pomocy w utrzymaniu innych osób i pomimo choroby o charakterze przewlekłym, pracował zawodowo i otrzymywał z tego tytułu, co prawda niskie, ale jednak regularne dochody o stałej wysokości. Jako powód odmowy przyznania świadczenia organy zasadnie zatem wskazały nie na brak współpracy ze strony skarżącego, ale na szereg obiektywnych argumentów nie pozwalających na uznanie, aby sytuacja skarżącego mieściła się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku, mając też na względzie porównanie z innymi wnioskodawcami z obszaru właściwości ośrodka pomocy społecznej, ubiegającymi się o tego samego rodzaju pomoc o charakterze bezzwrotnym. W ocenie Sądu organy obydwu instancji rozstrzygając sprawę prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowo również powołały i zastosowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przede wszystkim, organy ustalając brak podstaw do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy, dodatkowo wszechstronnie rozważyły, czy sytuacja skarżącego nosi cechy szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na przyznanie zasiłku na podstawie art. 41 ustawy. W tym zakresie poczynione zostały wyczerpujące ustalenia faktyczne, obrazujące dokładnie sytuację życiową skarżącego. Ustalenia te zostały poczynione z informacji uzyskanych w toku wywiadu środowiskowego i na podstawie licznych składanych przez skarżącego w toku postępowania pism, ale także na postawie informacji pozyskanych samodzielnie przez organ m.in. od pracodawcy strony. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zebrane w sprawie dowody zostały ocenione we wzajemnym powiązaniu i całokształcie. Tym samym w sytuacji, gdy organ dokonując oceny wszystkich okoliczności sprawy, do czego zobowiązuje go art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., uznał, że uzyskiwany przez skarżącego w czasie składania wniosku dochód świadczył o tym, że nie jest on pozbawiony środków do życia, a jego sytuacja życiowa nie nosi cech szczególnie uzasadnionego przypadku, to w ocenie Sądu nie można stwierdzić, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie naruszają prawo w stopniu prowadzącym do uchylenia zaskarżonych decyzji. Nie budzi też zastrzeżeń poczyniona przez organy stanowcza ocena, że wobec ograniczonych możliwości finansowych pomocy społecznej, świadczenia powinny w pierwszym rzędzie zostać skierowane do osób pozostających w znacznie trudniejszej sytuacji życiowej niż skarżący. W tym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniesioną skargę.