III SA/Gd 1040/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 28 lipca 2014 r. skierowanym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] A. M. zwrócił się o przyznanie pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego. W złożonym wniosku A. M. wskazał, że jest osobą samotnie gospodarującą, znajdującą się w trudnej sytuacji materialnej. Wnioskodawca wskazał przy tym, że cierpi na długotrwałe, nie rokujące poprawy stanu zdrowia choroby, wymagające stałych wizyt specjalistycznych oraz stałego przyjmowania różnych rodzajów leków. Do wniosku dołączono kserokopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz kserokopię zaświadczenia lekarskiego dotyczącego stanu zdrowia wnioskodawcy. W trakcie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 12 sierpnia 2014 r. wnioskodawca wskazał, że od czerwca jest zatrudniony. W związku z tą okolicznością wnioskodawca zobowiązał się do dostarczenia organowi pierwszej instancji zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia netto za miesiąc czerwiec 2014 r. Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2015 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] zwrócił się do [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] z prośbą o podanie wysokości dochodu netto uzyskanego przez wnioskodawcę z tytułu zatrudnienia w miesiącu czerwcu 2014 r. W dniu 28 grudnia 2015 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęło zaświadczenie od pracodawcy [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] wskazujące, że wnioskodawca w okresie 1 czerwca – 30 czerwca 2014 r. osiągnął dochód netto w kwocie 1.252,93 zł. Pracodawca wskazał ponadto, że wnioskodawca był zatrudniony w okresie 12 maja – 29 listopada 2014 r. Decyzją z dnia 29 stycznia 2016 r. nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku okresowego. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji przywołał m.in. art. 2, art. 3, art. 7 punkt 6, art. 8 ust. 1 punkt 1 i ust. 3, art. 38 ust. 1 punkt 1 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej w skrócie także jako "k.p.a."). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym starania organu w przedmiocie zobligowania wnioskodawcy o przedłożenie zaświadczenia o dochodzie za miesiąc czerwiec 2014 r. czynione w okresie sierpień 2014 r. – grudzień 2015 r. Organ podał, że w następstwie poczynionych ustaleń uzyskał wymagane zaświadczenie potwierdzające, że wnioskodawca w okresie 1 czerwca – 30 czerwca 2014 r. osiągnął dochód netto w kwocie 1.252,93 zł. Organ wskazał, że dochód strony ustalony zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wynosi łącznie 1.252,93 zł netto, która to kwota przekracza określone w art. 8 ust. 1 punkt 1 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej (to jest 634 zł) o 618,93 zł. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 1 punkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość otrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej zasadnym było wydanie decyzji odmawiającej przyznania żądanego świadczenia. W odwołaniu od wyżej wskazanej decyzji A. M. wniósł o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i zawieszenie prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu odwołania A. M. przytoczył szereg regulacji zawartych w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego wskazując, że prowadzone postępowanie dotknięte jest wadami, które uzasadniają konieczność zakwestionowania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do materiału dowodowego zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania odwołujący się wskazał, że zaświadczenie wystawione przez [...] Sp. z o.o. nie zawiera istotnej informacji, to jest daty przekazania wynagrodzenia na osobisty rachunek bankowy strony. Odwołujący się wskazał, że kwota wynagrodzenia za miesiąc czerwiec 2014 r. została przekazana na jego rachunek bankowy dopiero w dniu 9 lipca 2014 r. Okoliczność ta powoduje, że dochód został przez wnioskodawcę osiągnięty w lipcu a nie w czerwcu. Takie zapatrywanie prowadzi z kolei do uznania, że obliczenie dochodu dokonane przez organ pierwszej instancji jest błędne. Odwołujący się wskazał ponadto, że w realiach rozpatrywanej sprawy organ pierwszej instancji nie rozważył możliwości zastosowania art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, co potwierdza nadto zarzut braku kierowania się dobrem osoby korzystającej z pomocy, o czym stanowi art. 100 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy. Decyzją z dnia 23 maja 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 punkt 1, ust. 3 i ust. 4, art. 36 punkt 1 lit. b), art. 38 ust. 1 punkt 1, ust. 2 punkt 1, ust. 3 punkt 1 i ust. 4 oraz 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym, a decyzja podjęta przez organ pierwszej instancji jest zgodna z prawem. W ocenie organu odwoławczego niezasadnym jest zarzut dotyczący bezpodstawnego doliczenia dochodu uzyskanego w miesiącu czerwcu 2014 r. do dochodów uzyskanych w lipcu 2014 r. z uwagi na fakt, że skarżący otrzymał przelew z zakładu pracy w dniu 9 lipca 2014 r. Ustawa o pomocy społecznej nie rozstrzyga wprost czy do ustalenia sytuacji dochodowej bierze się faktyczne uzyskanie dochodu czy też nabycie do niego prawa. Kolegium wskazało - z odwołaniem się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Ke 732/08) - że decydujące znaczenie dla uzyskania dochodu ma data nabycia do niego uprawnień. Samą wypłatę traktuje się zaś jako czynność materialno - techniczną urzeczywistniającą te uprawnienia. Przenosząc powyższe zapatrywania w realia rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że dochód skarżącego z miesiąca czerwca 2014 r. przekracza określone ustawowo kryterium dochodowe, co prowadzić musiało do wydania decyzji negatywnej dla strony. W skardze na wyżej wskazaną decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. M. wniósł o uchylenie wydanych w jego sprawie rozstrzygnięć. Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżący zarzucił naruszenie: - art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 3, art. 7 punkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 punkt 1, art. 38 ust. 1 punkt 1 i art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej; - art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i § 3, art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego; - art. 30 i art. 71 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); - Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1998 r., Nr 147, poz. 962 ze zm.). W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonej decyzji jako rażąco naruszające szereg obowiązujących regulacji prawnych jest zaprzeczeniem idei pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. W piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2017 r. skarżący podniósł, że kwota 1.252,93 zł została przekazana na jego rachunek bankowy w dniu 9 lipca 2014 r. Okoliczność ta oznacza, że organ z naruszeniem art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ustalił jego dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie pomocy. Organ uznał bowiem, że skarżący dochód wykluczający możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia osiągnął w czerwcu 2014 r., co nie odpowiada rzeczywistości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wyżej wskazane kryterium kontroli Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że regulacja zawarta w art. 7 k.p.a. obliguje organ administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem czynności wyjaśniających powinny być okoliczności mające znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, czyli związane z przesłankami warunkującymi określone załatwienie sprawy. W konsekwencji, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji winien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Kompletność tego materiału podlega ocenie z punktu widzenia okoliczności istotnych dla sprawy, co wiąże się z koniecznością uwzględnienia przepisów regulujących daną kwestię. W realiach niniejszej sprawy są nimi przepisy regulujące przyznanie świadczenia w postaci zasiłku okresowego. Obowiązek uwzględnienia przy rozstrzygnięciu całego zebranego materiału dowodowego, co przewiduje art. 80 k.p.a., nie pozwala na pominięcie informacji, które mają związek z przesłankami rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe zapatrywania Sąd uznał, że dochód wnioskodawcy ustalony w postępowaniu administracyjnym został określony wadliwie, z pominięciem istotnych faktów. Definicję dochodu zawiera art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wskazując, że stanowi go suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona m. in. o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustalenie sytuacji dochodowej strony następuje zatem na podstawie krótkiego, miesięcznego okresu. Organ pierwszej instancji ustalił, że za okres 1 – 30 czerwca 2014 r. skarżącemu przysługiwało wynagrodzenie stanowiące jego dochód. Fakt ten został potwierdzony stosownym zaświadczeniem wystawionym przez zatrudniającą skarżącego spółkę. Fakt, że wypłata tego wynagrodzenia nie została dokonana w czerwcu 2014 r. nie był przez skarżącego podnoszony do momentu wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Co istotne, z zarzutem błędnego ustalenia dochodu skarżącego przez organ pierwszej instancji nie zgodził się organ odwoławczy. W ocenie organu odwoławczego decydujące znaczenie dla uzyskania dochodu definiowanego w treści art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ma data nabycia do niego uprawnień. Samą wypłatę traktuje się zaś jako czynność materialno - techniczną urzeczywistniającą te uprawnienia. Prezentując powyższe zapatrywanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2008 r. wydany w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ke 732/08. Z zaprezentowanym przez organ odwoławczy stanowiskiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku się nie zgadza. Należy w tym miejscu wskazać, że definicja z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uznaje nie sumę przychodów należnych za dany miesiąc, ale sumę przychów z miesiąca, niezależnie od tytułu i źródła ich uzyskania. Przychód ten ma być "uzyskany", co wskazuje na faktyczny aspekt sytuacji majątkowej strony. Rozwiązanie to podkreśla uzależnienie pomocy społecznej od faktycznego stanu majątkowego i faktycznych dochodów uzyskanych w danym okresie, nie zaś dochodów należnych nominalnie. Innymi słowy, wpływ na uprawnienie do tych świadczeń mogą mieć jedynie faktycznie uzyskane dochody, a nie wierzytelności czy ekspektatywa uzyskania dochodu. Rozumienie dochodu jako faktycznie uzyskanych przysporzeń finansowych jest w ocenie Sądu zgodne z generalnym celem pomocy społecznej, jakim jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Do trudnych sytuacji życiowych można zaliczyć z całą pewnością takie, w których osoba nie otrzymuje należnego wynagrodzenia, będącego jedynym źródłem jej utrzymania. Nie można zatem uznać by celem ustawodawcy było wyłączenie lub ograniczenie prawa takich osób do korzystania z pomocy społecznej, do którego prowadziłoby traktowanie ich jako osób posiadających dochód. W związku z powyższym skonstatować należy, że fakt ewentualnej późniejszej wypłaty wynagrodzenia za pracę nie może stanowić argumentu wystarczającego do zaliczenia niewypłaconego wynagrodzenia do dochodu. Przenosząc powyższe zapatrywania w realia rozpatrywanej sprawy podnieść należy, że w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ pierwszej instancji kwestii dotyczącej daty faktycznego uzyskania dochodu nie rozważano, gdyż Wójt Gminy [...] oparł się na "zaświadczeniu o uzyskanym dochodzie za okres 01.06.2014 – 30.06.2014" wystawionym przez pracodawcę skarżącego. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji, który sam zwrócił się o wydanie przedmiotowego zaświadczenia nie miał podstaw aby wystawione przez pracodawcę zaświadczenie zakwestionować mając na względzie zawarte w nim dane. Należy nadto zauważyć, że organ pierwszej instancji w okresie sierpień 2014 r. - grudzień 2015 r. podejmował działania w przedmiocie zobligowania skarżącego do przedłożenia zaświadczenia o dochodzie za miesiąc czerwiec 2014 r. Do momentu wystąpienia z wnioskiem z dnia 18 grudnia 2015 r. działania te nie przyniosły oczekiwanego skutku, gdyż skarżący w składanych pismach w sposób ogólny podawał, że z przyczyn od niego niezależnych nie jest w stanie przedstawić żądanego zaświadczenia. Z akt administracyjnych wynika zaś, że skarżący kierowany do pracodawcy wniosek o wydanie zaświadczenia o dochodzie złożył dopiero w dniu 19 lutego 2016 r., a zatem już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji (dowód: wniosek - k. 9 i 9v akt administracyjnych organu drugiej instancji; informacja z rozmowy telefonicznej sporządzona w dniu 19 lutego 2016 r. przez pracownika GOPS w [...] - akta administracyjne organu pierwszej instancji). Sąd uznał, że w toku postępowania odwoławczego obowiązek ustalenia faktycznych dochodów uzyskanych w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia (a zatem w miesiącu czerwcu), nie zaś dochodów należnych nominalnie za czerwiec, zbagatelizowano, podczas gdy przedmiotem ustaleń organu odwoławczego dysponującego szerszym spectrum informacji aniżeli organ pierwszej instancji powinien być dochód rzeczywiście uzyskany przez skarżącego w miesiącu czerwcu 2014 r. Podstawę to takich działań stanowić powinna regulacja art. 136 k.p.a. dająca organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia z urzędu tzw. dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Biorąc pod uwagę podawane przez skarżącego okoliczności związane z rzeczywistym uzyskaniem dochodu dopiero w miesiącu lipcu 2014 r. jak i to, że wyliczone w sprawie przekroczenie wysokości dochodu w czerwcu 2014 r. wyniosło 618,93 zł uznać należy, że stwierdzone uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem w następstwie poczynionych ustaleń organ odwoławczy uznał, że w miesiącu czerwcu 2014 r. skarżący nie osiągnął jakiegokolwiek faktycznego dochodu (względnie osiągnął faktyczny dochód w wysokości nie przekraczającej kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej mając na uwadze fakt, że skarżący był zatrudniony od dnia 12 maja 2014 r.) byłby osobą uprawnioną do przyznania zasiłku okresowego. Organ odwoławczy stosownych ustaleń w powyższym zakresie nie poczynił, w związku z czym zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 3 i art. 38 ust. 1 punkt 1 ustawy o pomocy społecznej uznać należy za zasadne. Odnosząc się do zawartego w piśmie z dnia 1 lutego 2017 r. zarzutu naruszenia przepisów określających terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym wskazać należy, że zarzut ten nie może rzutować na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. W sytuacji uznania, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności, skarżący miał możliwość aby zwalczać ten stan w sposób prawem przewidziany, to jest w drodze skargi na bezczynność organu poprzedzonej wezwaniem organu odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a. i art. 3 § 2 punkt 8 p.p.s.a.). W reasumpcji, w związku z powyższymi naruszeniami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał za zasadne uchylenie wyłącznie decyzji organu odwoławczego, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać w tym miejscu należy, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. To zapatrywanie oznacza, że organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji winien wydać orzeczenie merytoryczno - reformatoryjne zgodnie z regulacją normatywną zawartą w art. 138 § 1 punkt 2 k.p.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organ odwoławczy w świetle art. 153 p.p.s.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien ustalić faktyczny dochód skarżącego osiągnięty w czerwcu 2014r. mając na uwadze wykładnię art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zaprezentowaną przez Sąd. Po dokonaniu ustaleń faktycznych i rozważeniu zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy zobligowany jest wydać rozstrzygnięcie, mając na uwadze przedstawione wyżej zapatrywania Sądu, jak i wymogi przewidziane w art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.