III SA/Gd 1052/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 24 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 września 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia 24 października 2017 r. wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku C. Sp. z o.o. w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której organ ten decyzją z dnia 29 września 2017 r. oddalił odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu z dnia 12 września 2017 r., postępowanie nr [...] w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: gastroenterologia - hospitalizacja; gastroenterologia - hospitalizacja - pakiet onkologiczny, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 4 sierpnia 2017 r. ogłoszono postępowanie konkursowe poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie gastroenterologia - hospitalizacja; gastroenterologia - hospitalizacja - pakiet onkologiczny na obszarze miasta G.. Ogłoszenie określało wartość zamówienia na kwotę nie wyższą niż 698.332 zł na okres rozliczeniowy od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. oraz określało maksymalną liczbę umów, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania na dwie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ogłoszeniu wskazano obowiązujące przepisy dotyczące wymogów, jakie muszą być spełnione przez podmioty składające oferty. Podniesiono, że oferty mogą składać podmioty będące świadczeniodawcami i spełniające wymagania określone m.in. w zarządzeniu nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w obowiązujących przepisach. Na ogłoszone postępowanie konkursowe wpłynęły w terminie trzy oferty, na trzy miejsca udzielania świadczeń. Wszystkie oferty zostały sprawdzone pod względem spełniania warunków formalnych. Komisja konkursowa wezwała do uzupełnienia braków formalno-prawnych dwóch oferentów. Wyjaśnienia zostały złożone w wyznaczonym terminie, a braki zostały uzupełnione przez wszystkich oferentów. Komisja konkursowa przeprowadziła weryfikację wszystkich oferentów w postępowaniu, zaś przeprowadzone weryfikacje potwierdziły zgodność złożonych ofert ze stanem faktycznym. Do części niejawnej postępowania zakwalifikowano 3 oferty. Wszystkie spełniały wymagania określone w aktach prawnych wskazanych w ogłoszeniu o postępowaniu. Komisja konkursowa w oparciu o art. 142 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych podjęła decyzję o rozstrzygnięciu postępowania bez przeprowadzenia negocjacji. Na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy rozstrzygnięto postępowanie nr [...], w wyniku którego do zawarcia umowy wybrano jeden podmiot Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w G.. Komisja dokonała wyboru oferenta w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. W postępowaniu nie zostały wybrane dwie oferty złożone na dwa miejsca udzielania świadczeń, w tym oferta odwołującego się. Najwyżej oceniona oferta Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w G. otrzymała 72,85 punkty, w tym za kryteria cenowe 1,5 pkt i za kryteria niecenowe 71,35 pkt i wyczerpała określone w ogłoszeniu środki finansowe przeznaczone przez zamawiającego w przedmiotowym postępowaniu. Niewybrana oferta odwołującego się za kryteria cenowe uzyskała 1,5 pkt a za niecenowe 69, 85 pkt - w sumie 71,35 pkt. Od rozstrzygnięcia C. Sp. z o.o. w G. złożył odwołanie zarzucając komisji konkursowej: - naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji polegające na zawyżeniu oceny oferty złożonej przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w G., zaniechaniu przez Komisję konkursową rzetelnej weryfikacji złożonej oferty oraz wyborze tej oferty do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń finansowanych ze środków publicznych, - naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez nieodrzucenie oferty zawierającej nieprawdziwe informacje, złożonej przez Samodzielny Publiczny Zakłady Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w G.. Decyzją z dnia 29 września 2017 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie podkreślając, że postępowanie konkursowe było prowadzone prawidłowo, a zarzuty odwołującego zawarte w odwołaniu są niezasadne. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że po przeprowadzeniu oceny ofert, oferta odwołującego się na podstawie art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie została wybrana w związku z otrzymaniem niższej liczby punktów w końcowym rankingu ofert. Dodatkowo szczegółowo uzasadniono przebieg postępowania oraz oceny oferty odwołującego i oferty podmiotu wybranego, względem którego zostały podniesione zarzuty w odwołaniu. Stwierdzono jednocześnie, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i zarządzeniami Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego została wybrana najlepsza oferty, która była korzystniejsza od oferty złożonej przez odwołującego się, a dodatkowo w stosunku do wszystkich oferentów, w tym również do odwołującego się zastosowano te same kryteria i zasady postępowania. C. Sp. z o. o. złożył do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując ponownie wniosek organ wyjaśnił, że postępowanie konkursowe przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i w żaden sposób nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego się. Odnosząc się do zarzutu naruszenia podstawowych zasad postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 134 ust 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazano, że organ I instancji podjął wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rzetelnego załatwienia sprawy, a także w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Organ przeprowadził dokładną analizę wszelkich czynności dokonanych przez komisję konkursową ze szczególnym uwzględnieniem czynności zmierzających do zachowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasad uczciwej konkurencji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. i art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, organ wskazał, że bezzasadne jest twierdzenie, iż w niniejszej sprawie decyzji nie można nadać rygoru natychmiastowej wykonalności. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia (art. 154 ust. 2 zd. drugie tej ustawy). W ocenie organu, zapis ten dotyczy jedynie wniesionego odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, nie dotyczy zaś wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec powyższego można było zastosować art. 108 § 1 k.p.a. i nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez niewłaściwe stosowanie kryteriów wyboru ofert, poprzez zaniechanie przez komisję konkursową rzetelnej weryfikacji oferty złożonej przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w G., i w konsekwencji zawyżenie jej oceny punktowej, co umożliwiło wybór tej oferty do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń finansowanych ze środków publicznych, wskazano, że komisja konkursowa przeanalizowała ofertę z zachowaniem należytej staranności. Wszystkie oferty zostały przeanalizowane pod kątem zgodności z warunkami wymaganymi Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz pod kątem innych przepisów powszechnie obowiązujących. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego poprzez niedopuszczalną interpretację definicji legalnej "w lokalizacji" organ wskazał, że rozporządzenie kryterialne wprost wskazuje, iż definicja lokalizacji oznacza budynek lub zespół budynków oznaczonych tym samym adresem albo oznaczonych innymi adresami, ale położonych obok siebie i tworzących funkcjonalną całość, w których jest zlokalizowane miejsce udzielania świadczeń. W ocenie organu ponownie rozpatrującego sprawę komisja konkursowa dokonała poprawnej interpretacji tej definicji, uznając iż odległości 160 m pomiędzy świadczeniodawcą a jego podwykonawcą jest wystarczająca do wypełnienia definicji lokalizacji. Warunki wymagane, tj. takie, które muszą być przez oferentów bezwzględnie spełnione, aby oferta mogła być rozpatrywana w danym postępowaniu konkursowym, są uregulowane w przepisach powszechnie obowiązujących, w tym wypadku w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 694) i w tym zakresie komisja konkursowa stosuje te przepisy - wprost, o tyle warunki rankingujące mogą być przedmiotem wykładni dokonywanej przez komisję konkursową w danym postępowaniu, przez pryzmat świadczeń zdrowotnych, które będą wykonywane w związku z realizacją umowy w zakresie, którego dotyczy postępowanie konkursowe. Przy pytaniu ankietowym, tj. dotyczącym realizacji świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy, komisja konkursowa po zapoznaniu się z wykazem świadczeń, realizowanych przez świadczeniodawcę w wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w danym zakresie, uznała, iż ma prawo dokonać w tym kontekście wykładni pytania rankingowego we wskazany sposób. Przy czym rzeczą najistotniejszą w przedmiotowej sprawie jest, aby taka sama wykładnia była zastosowana przez komisję konkursową w sposób jednakowy względem wszystkich oferentów biorących udział w danym postępowaniu konkursowym. W tym wypadku w ocenie organu rozpatrującego odwołanie ten warunek był spełniony. Wobec powyższego zarzut, iż komisja konkursowa uznała wszystkie udzielone, wzajemnie sprzeczne ze sobą odpowiedzi rankingujące w zakresie kryterium kompleksowości jest nieprawidłowy. Komisja konkursowa, pomimo że przyjęła za prawdziwe oświadczenie, iż świadczeniodawca wykonuje badania TK i MR za pomocą podwykonawców, miała obowiązek uznać, iż realizacja świadczeń w zakresie będącym przedmiotem umowy, tj. gastroenterologii będzie odbywała się bez udziału podwykonawców, albowiem na badania TK i MR zawierane są odrębne umowy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez bezprawne zawężenie definicji legalnej "kryterium jakość - wyniki kontroli" wskazano, iż w opinii organu ponownie rozpoznającego sprawę komisja konkursowa prawidłowo przyjęła, iż zgodnie z definicją rozporządzenia kryterialnego, kryterium "jakość - wyniki kontroli" dotyczą umowy realizowanej w dniu złożenia ofert w ramach danego zakresu i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie, oraz została stwierdzona w postępowaniu kontrolnym zakończonym wystąpieniem pokontrolnym lub w trakcie monitorowania. W umowie realizowanej w bieżącym okresie rozliczeniowym w dniu złożenia oferty nie była prowadzona kontrola. Odnosząc się do zarzutu, iż w pytaniu 1.2.4.2 "Wykonanie w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie, co najmniej 3-krotego wykonania procedur określonych w pkt 1, 2 i 5 oraz co najmniej 3 procedur określonych w pkt 3 i 4 (ICD-9): 1) endosonografia z biopsją (EUS); 2) enteroskopia balonowa do badania endoskopowego jelita cienkiego; 3) endoskopowa podśluzówkowa dyssekcja (ESD): a) 42.331 endoskopowa ablacja nowotworu przełyku, b) 42.332 endoskopowe opanowanie krwawienia z przełyku, c) 42.333 endoskopowe wycięcie polipa przełyku, d) 42.334 endoskopowe nastrzykanie żylaków przełyku, e) 42.339 endoskopowe wycięcie/ zniszczenie zmiany/ tkanki przełyku - inne, f) 43.411 endoskopowe wycięcie polipów żołądka, g) 43.412 endoskopowe wycięcie żylaków żołądka, h) 43.419 endoskopowe wycięcie lub zniszczenie zmiany lub tkanki żołądka - inne, i) 45.42 endoskopowe wycięcie polipa jelita grubego, j) 45.431 endoskopowa ablacja guza jelita grubego, k) 45.432 endoskopowe opanowanie krwotoku z grubego, I) 45.439 endoskopowe zniszczenie innych zmian lub tkanek jelita grubego - inne; 4) zaawansowane metody zabiegów na drogach żółciowych (ECPW u osób ze zmienioną pooperacyjnie anatomią, drenaż dróg żółciowych w technice randez - vous): a) 51.11 endoskopowa cholangiografią wsteczna, b) 51.14 endoskopowa biopsja przewodów żółciowych zwieracza Oddiego, c) 51.84 endoskopowe rozszerzenie brodawki i dróg żółciowych, d) 51.85 endoskopowe nacięcie zwieracza i brodawki, e) 51.86 endoskopowe wprowadzenie sondy przez nos do przewodu żółciowego, f) 51.871 endoskopowe wprowadzenie protezy do przewodu żółciowego, g) 51.872 endoskopowe wprowadzenie protezy samorozprężalnej do przewodu żółciowego, h) 51.88 endoskopowe usunięcie kamieni z dróg żółciowych, i) 45.132 enteroskopia, j) 45.134 enteroskopia dwubalonowa, k) 45.139 endoskopia jelita cienkiego - inne; 5) endoskopowa miotomia przełyku (POEM)", komisja przyjęła odpowiedź tak za prawidłową, wskazać należy, iż w ocenie organu ponownie rozpatrującego sprawę komisja konkursowa dobrze zinterpretowała pytanie przyjmując, iż chodzi o wykonanie co najmniej którejś z procedur 1, 2 i 5, opierając się na oświadczeniu świadczeniodawcy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez niedopuszczalną interpretację definicji legalnej "miejsce udzielania świadczeń" organ wskazał, że poprawnie zinterpretowano definicję miejsca udzielania świadczeń - pomieszczenie lub zespół pomieszczeń w tej samej lokalizacji, powiązanych funkcjonalnie i organizacyjnie w celu wykonywania świadczeń gwarantowanych uznając, iż oddział gastroenterologiczny w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w G. mieści się w tej samej lokalizacji co pracownia USG i jest z nią powiązany organizacyjnie. Odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji nie wyjaśnił zarzutów w których wskazano, iż wybrany oferent złożył nieprawdziwe oświadczenia na pytania 1.2.3.1, 1.2.3.2 do 1.2.3.17, 1.2.3.18, 1.3.1.1. uznano go za chybiony. Organ wyraźnie wskazał, iż w pytaniu dotyczącym pracowni diagnostyki laboratoryjnej należy stwierdzić, że ww. warunek jest spełniony. W części VIII - ankieta podmiot ten oświadczył, że spełnia ww. warunek. Na wezwanie komisji konkursowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. ponownie złożył oświadczenie o posiadaniu całodobowego dostępu do wykonywania badań laboratoryjnych. Odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji zaniechał wyjaśnienia zarzutów, co do braku dokumentów i skutecznego wyjaśnienia zmiany odpowiedzi na pytanie 1.3.1.2 organ wskazał, że jest on nieprawdziwy albowiem wyraźnie przedstawiono, iż zmiany odpowiedzi w ofercie odwołującego się na pytanie 1.3.1.2 "Różnorodność realizacji świadczeń - wykonanie w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie": z odpowiedzi "co najmniej 50% rozpoznań zasadniczych wg ICD-IO, ze wszystkich możliwych rozpoznań do realizacji w danym zakresie świadczeń" na odpowiedź - "żadna z powyższych" należy zauważyć, że zgodnie z opinią Ministerstwa Zdrowia powyższe kryterium jest spełnione w przypadku zrealizowania świadczeń gwarantowanych scharakteryzowanych rozpoznaniami spośród wszystkich możliwych do realizacji w ramach umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie gastroenterologii, które określone są w charakterystyce grup JGP zawartych w załączniku nr 9 ICD zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 22 sierpnia 2017 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne. Wskazano, że organ I instancji wykonał błąd redakcyjny i chodziło o zarządzenie nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne. Organ podkreślił, że w decyzji nr [...] z dnia 29 września 2017 r. w pełni odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez odwołującego się oraz szczegółowo w formie tabelarycznej wskazał ilość punktów otrzymanych za poszczególne kryteria przez wszystkie podmioty biorące udział w postępowaniu konkursowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł C. w G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia z dnia 12 września 2017 r., postępowania nr [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: Naruszenie podstawowych zasad postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy: naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. weryfikacji oraz do załatwienia sprawy, tj. do weryfikacji przez Dyrektora NFZ ustaleń Komisji konkursowej w postępowaniu nr [...], w zakresie rzetelności oferty i weryfikacji oferenta, naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji, bezstronności w sposób nie budzący wątpliwości uczestników postępowania do władzy publicznej, naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez zaniechanie przez organ wydający decyzję, obowiązku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, tj. zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności weryfikacji nieprawidłowości w pracy komisji konkursowej, na jakie powołał się skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 10 października 2017 r., naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. i art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez uznanie, iż organ I instancji uprawniony był nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest: 1) naruszenie art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przez uznanie przez Dyrektora POW NFZ, że Komisja konkursowa właściwe zastosowała kryteria wyboru ofert, i uprawniona była do zaniechania rzetelnej weryfikacji oferty złożonej przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w G., co w konsekwencji zawyżyło jej oceny punktowej, i umożliwiło wybór tej oferty do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń finansowanych ze środków publicznych, naruszenie § 2 pkt 10 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz § 2 pkt 10 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego, poprzez niedopuszczalną interpretację definicji legalnej "w lokalizacji", naruszenie § 8 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez bezprawne zawężenie definicji legalnej "kryterium jakość - wyniki kontroli", naruszenie § 2 pkt 11 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez niedopuszczalną interpretację definicji legalnej "miejsce udzielania świadczeń". W uzasadnieniu wskazano, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia prowadząc dwukrotnie postępowanie kontrolne w stosunku do postępowania nr [...] de facto nie dokonał weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie został zrealizowany zasadniczy cel organu rozpatrującego odwołanie i wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, jakim jest zbadanie, czy zarzuty skarżącego są zasadne w zakresie zgodności z prawem czynności komisji konkursowej. Nie dokonano weryfikacji pracy komisji w zakresie przyjęcia nieprawdziwych, zdaniem skarżącego, oświadczeń podmiotu, którego oferta otrzymała wyższą punktację. Bezzasadnie nie przyznano punktów ofercie skarżącego, mimo oczywistych podstaw do ich otrzymania. Powielono błędnie przyjęte przez komisję interpretacje przepisów w zakresie stosowania kryteriów oceny ofert. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o przeprowadzeniu rzetelnej weryfikacji ofert przez komisję konkursową są niewystarczające i gołosłowne wobec braku faktycznych dowodów potwierdzających podjęcie czynności sprawdzających przez organ. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, wydając decyzję nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję nr [...], będąc świadom zarzutów formułowanych przez skarżącego pod adresem komisji konkursowej, nie wypełnił należycie swoich kompetencji organu kontrolującego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako - "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 24 października 2017r. wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymująca w mocy decyzję z dnia 29 września 2017 r., którą w punkcie pierwszym oddalono odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zaś w punkcie drugim nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia przywołano art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm., zwanej również "ustawą") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy w dniu 4 sierpnia 2017 r. zostało ogłoszone postępowanie konkursowe nr [...] poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres obowiązywania umowy od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: gastroenterologia - hospitalizacja; gastroenterologia - hospitalizacja - pakiet onkologiczny na obszarze miasta G.. Bezsporne było, że w związku z powyższym konkursem wpłynęły 3 oferty, w tym oferta – C. Sp. z o.o. w G. (zwana dalej - "skarżącą spółką"), która otrzymała 71,35 punkty. Komisja konkursowa podjęła decyzję o rozstrzygnięciu postępowania konkursowego bez przeprowadzenia negocjacji i w konsekwencji do zawarcia umowy został wybrany jeden podmiot - Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w G. (w skrócie - "SP ZOZ MSWiA"), którego oferta otrzymała 72,85 punkty (okoliczności poza sporem). W tym miejscu trzeba podkreślić, że pomiędzy skarżącą spółką, a SP ZOZ MSWiA, podmiotem wybranym do zawarcia umowy, różnicę stanowiło tylko - 1,5 punktu. Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami normują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Postępowanie to stanowi swoistą, znaną tylko ustawie, procedurę zawarcia umowy w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie jest mocno sformalizowane, a ustawodawca stworzył obligatoryjnie stosowane szczególne wymagania dotyczące trybu przeprowadzenia tego postępowania. Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umowa o udzielanie tych świadczeń. Zawieranie takich umów ze świadczeniodawcami, w tym przeprowadzanie konkursu ofert i rokowań prowadzących do zawarcia umowy należy do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia. Umowa o udzielanie świadczeń może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie (art. 132 ust. 2 ustawy). W myśl art. 152 ust. 1 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Jednym z "środków odwoławczych", o których mowa w art. 152 ust. 1 ustawy, jest odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które - stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy - świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania. Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Stronami postępowania o którym mowa w art. 154 ust. 1-6 ustawy są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które Sąd orzekający w sprawie aprobuje, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego wobec postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie i dąży do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi mają zostać zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a zatem rozstrzygnięcie to siłą rzeczy wskazuje również świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Wobec tego wywodzi się, że złożone w trybie art. 154 ustawy odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Ustalenie wyniku konkursu w postaci rankingu czyli klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty, z samego założenia i istoty mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. W sytuacji więc, gdy ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1), to równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również sytuacja, w której co prawda ocena oferty odwołującego się została dokonana prawidłowo, jednakże ocena któregokolwiek z ofert jego konkurenta wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/GD 983/17). Zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy, zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159 i art. 159a, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie: 1) konkursu ofert albo 2) rokowań. Przepis art. 139 ust. 2 ustawy stanowi, że w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ust. 9. W celu przeprowadzenia rokowań po zamieszczeniu ogłoszenia Fundusz wysyła zaproszenia. Stosownie do art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy, w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności. Komisja rozpatruje i rozstrzyga protest w ciągu 7 dni od dnia jego otrzymania i udziela pisemnej odpowiedzi składającemu protest. Nieuwzględnienie protestu wymaga uzasadnienia (art. 153 ust. 3). Z kolei art. 154 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 154 ust. 4). Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy(..) i wydaje decyzję administracyjną w sprawie (art. 154 ust. 6). Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8). Skarżąca spółka we wniesionej skardze zarzuciła przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z pominięciem zasady - równego traktowania - wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, a także naruszenie zasady uczciwej konkurencji. Przede wszystkim skarżąca spółka wskazywała na znaczne zawyżenie oceny punktowej oferty Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w G., a także na brak rzetelnej weryfikacji tej oferty. Zdaniem skarżącej spółki, jej oferta powinna uzyskać 25 punktów przewagi (co zostało przedstawione w formie tabeli zawartej w uzasadnieniu skargi). Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej w skrócie - "organ") stał natomiast na stanowisku, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, nie podzielając zgłaszanych w tym zakresie zarzutów. Istota sporu w niniejszej sprawie zasadniczo dotyczyła zawyżenia punktacji oferty złożonej przez SP ZOZ MSWiA, albowiem tylko jeden zarzut skargi dotyczył bezpośrednio punktacji uzyskanej przez skarżącą spółkę, a mianowicie wynikającej zmiany odpowiedzi na pytanie 1.3.1.2 SZP_W "Różnorodność realizacji świadczeń - wykonanie w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie": z udzielonej odpowiedzi "co najmniej 50% rozpoznań zasadniczych wg ICD-IO, ze wszystkich możliwych rozpoznań do realizacji w danym zakresie świadczeń" na odpowiedź: "żadna z powyższych". Sama li tylko zmiana tej odpowiedzi (skutkująca brakiem 3 punktów) pozwala na uzyskanie przewagi punktowej przez SP ZOZ MSWiA nad ofertą skarżącej spółki (przy różnicy wynoszącej 1,5 punktu). Jednak, co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, nie wyjaśniają w żaden sposób dlaczego do takiej zmiany doszło. Wydaje się, że organ dysponując odpowiednią wiedzą i stosownymi danymi (statystycznymi), dotyczącymi skarżącej spółki powinien w sposób nie nasuwający jakichkolwiek wątpliwości powyższą kwestię wyjaśnić. Przede wszystkim organ powinien wykazać dlaczego oraz na jakiej podstawie została dokonana zmiana udzielonej odpowiedzi (czego jednak nie uczynił, a co potwierdza treść zapadłych decyzji, które zostaną przywołane poniżej). Trzeba też podkreślić, że odwołując się skarżąca spółka przedstawiła tabelę zawierającą: wykaz jednostek chorobowych wg. Klasyfikacji ICD-IO - gastroenterologia, liczbę procedur możliwych do zrealizowania (49) oraz liczbę wykonanych procedur w okresie od 1 lipca 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. (35) i podniosła jednocześnie, że liczba wymaganych procedur została wykonana, a nawet przekroczona (71%). W decyzji z dnia 29 września 2017 r. odnosząc się do zarzutu odwołania, powołano się jedynie na opinię Ministerstwa Zdrowia (bez bliższego jej określenia) podnosząc tylko, że "powyższe kryterium jest spełnione w przypadku zrealizowania świadczeń gwarantowanych scharakteryzowanych rozpoznaniami spośród wszystkich możliwych do realizacji w ramach umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie gastroenterologii, które określone są w charakterystyce grup JGP zawartych w załączniku nr 9 ICD Zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 22 sierpnia 2017 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne ze zm.". Natomiast w zaskarżonej decyzji powielono przedstawione powyżej stanowisko, ograniczając się tylko do wskazania, że "organ I instancji wykonał błąd redakcyjny i chodziło o Zarządzenie nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne ze zm.". (nie dodając nic ponadto). Taki sposób procedowania przez organ uniemożliwia ocenę prawidłowości dokonanej zmiany, jak i weryfikację stanowiska skarżącej spółki (która powoływała się na przekroczenie wymaganej liczby wykonanych procedur), ale przede wszystkim nie pozwala na prawidłowe przeprowadzenie kontroli sądowej. Brak jest bowiem w zapadłych decyzjach jakichkolwiek wyjaśnień (ustaleń) w tym zakresie. Przechodząc dalej, to skarżąca spółka zakwestionowała przyznanie SP ZOZ MSWiA 3 punktów rankingujących w kategorii kompleksowość za świadczenia w lokalizacji oraz 3 punktów rankingujących w tej samej kategorii za brak podwykonawstwa. Przy czym podniesione przez nią zarzuty dotyczyły dokonania wykładni contra legem legalnej definicji lokalizacji oraz przyznania w konsekwencji punktów we wzajemnie sprzecznych kryteriach (łącznie przyznanie 6 punktów). I tak: za pytanie 1.1.2.2 SZP_24 "Rodzaj wykonywanych badań tomografii w lokalizacji" (1 punkt); za pytanie 1.1.2.3 SZP_24 "Badania rezonansu magnetycznego w lokalizacji" (2 punkty); za pytanie 1.1.2.6 SZP_24 "Realizacja świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców, z wyłączeniem świadczeń zdrowotnych dotyczących laboratoryjnej diagnostyki medycznej i mikrobiologicznych badań laboratoryjnych" (3 punkty). Zarówno skarżąca spółka, jak i organ byli zgodni, że definicja - lokalizacji - została określona w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1372, ze zm.), a także w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 694, ze zm.). Zgodnie z definicją legalną - lokalizacja - oznacza budynek lub zespół budynków oznaczonych tym samym adresem albo oznaczonych innymi adresami, ale położonych obok siebie i tworzących funkcjonalną całość, w których jest zlokalizowane miejsce udzielania świadczeń. Jest oczywiste, że w przedmiotowej definicji prawodawca przewidział w przypadku budynków oznaczonych innymi adresami - dla jej wypełnienia - wymóg położenia budynków obok siebie, ale co również ważne, tworzenie przez te budynki funkcjonalnej całości. Bezspornym było w sprawie, że SP ZOZ MSWiA dostęp do badań tomografu komputerowego (TK) i rezonansu magnetycznego (RM) zapewnia w ramach umowy o podwykonawstwo i są one realizowane w budynku przy ulicy [...] w G.. Natomiast budynek szpitala SP ZOZ MSWiA położony jest przy ulicy [...] w G.. W ocenie skarżącej spółki, budynki te - nie tworzą funkcjonalnej całości - a tylko w takim przypadku zgodnie z przywołaną definicją można mówić o wykonywaniu badań TK i RM - w lokalizacji i przyznać z tego tytułu punkty. Na poparcie tego stanowiska skarżąca spółka podniosła m.in., że ww. budynki należą do dwóch różnych podmiotów leczniczych, są odrębnie zarządzane, położne są na różnych działkach i nie mają bezpośredniego sąsiedztwa (oddziela je działka drogowa). W takiej sytuacji, a zwłaszcza wobec treści zarzutów zgłaszanych już na etapie odwołania oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie można zgodzić się z organem, który w uzasadnieniach decyzji ogranicza się do tylko do stwierdzenia, że "komisja konkursowa dokonała poprawnej interpretacji tej definicji, uznając iż odległości 160 m pomiędzy Świadczeniodawcą a jego podwykonawcą jest wystarczająca do wypełnienia definicji lokalizacji". Oparcie się tylko na odległości jest niewystarczające dla przyjęcia spełnienia ww. warunków przez SP ZOZ MSWiA, a dokonana w tym zakresie ocena jest co najmniej przedwczesna. Wobec braku innych ustaleń, brak jest również podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe budynki - tworzą funkcjonalną całości (zaś w konsekwencji, że realizacja badań TK i RM jest w lokalizacji). O ile można zgodzić się zasadniczo z organem, że warunki rankingujące mogą być przedmiotem wykładni dokonywanej przez komisję konkursową w danym postępowaniu przez pryzmat świadczeń zdrowotnych wykonywanych w związku z realizacją umowy w zakresie, którego dotyczy postępowanie konkursowe. To w okolicznościach niniejszej sprawy oraz wobec jednoznacznego brzmienia definicji legalnej - lokalizacji - która stawia wymóg tworzenia przez budynki funkcjonalnej całości, przedstawiona w tym zakresie argumentacja nie może odnieść skutku. Komisja więc konkursowa po zapoznaniu się z wykazem świadczeń realizowanych przez świadczeniodawcę w wyniku rozstrzygnięcia konkursowego nie mogła uznać, że ma prawo dokonać w takim kontekście wykładni pytań rankingowych. Rację ma też częściowo organ, że istotne w niniejszej sprawie jest, aby taka sama wykładnia była zastosowana w sposób jednakowy względem wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym. Niemniej wykładnia danego pojęcia (a w konsekwencji także jej stosowanie), nie może być w opozycji do jednoznacznej treści definicji oraz określonym przez prawodawcę warunków (wymagań prawnych). Wykładnia nie możne prowadzić do "pomijania" elementów normy prawnej. W świetle dokonanych rozważań, trzeba się zgodzić ze skarżącą spółką, że w zaistniałej sytuacji mamy do czynienia również z logiczną i formalną sprzecznością przeprowadzonego postępowania, gdyż dysponując umowami o podwykonawstwo (okoliczności poza sporem) uznano odpowiedzi SP ZOZ MSWiA na pytania: 1.1.2.2 i 1.1.2.3 (w zakresie lokalizacji), a także jednocześnie przyjęto odpowiedź na pytanie 1.1.2.6 (odnośnie braku podwykonawstwa). Przyznając, co ważne, w każdym z tych przypadków punkty rankingowe w kategorii kompleksowość (łącznie 6 punktów). Stanowisko organu, że komisja przyjmując za prawdziwe oświadczenie o wykonywaniu badań TK i MR za pomocą podwykonawców "miała zarazem obowiązek uznać, iż realizacja świadczeń w zakresie będącym przedmiotem umowy tj. gastroenterologii będzie odbywała się bez udziału podwykonawców, albowiem na badania TK i MR zawierane są odrębne umowy", nie może wobec poczynionych uwag, zasługiwać na uwzględnienie. Ponadto, należy podkreślić, że pytanie 1.1.2.6 zawiera wyjątek od wymogu realizacji świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców (który pozwala na udzielenie pozytywnej odpowiedzi). A mianowicie zawiera - wyłączenie - które dotyczy świadczeń zdrowotnych w zakresie laboratoryjnej diagnostyki medycznej i mikrobiologicznych badań laboratoryjnych (nie dotyczy więc badań TK i RM). Argumentacja organu i z tego powodu nie może zasługiwać na aprobatę. W aspekcie powyższych rozważań można zauważyć, że skarżącej spółce nie przyznano punktów rankingujących za brak podwykonawstwa, gdyż świadczenia z zakresu radiologii wykonuje z udziałem podwykonawcy. Prawidłowości takiego postępowania skarżąca spółka nie podważała. Niemniej inaczej potraktowano w takiej samej sytuacji SP ZOZ MSWiA. A przecież fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegającym się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Należy również podzielić zarzut skarżącej spółki dotyczący przyznania punktów rankingujących w kryterium kompleksowość za wykonanie określonych procedur (6 punktów). Pytanie 1.2.4.2 SZP_24 brzmiało: "Wykonanie w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie, co najmniej 3-krotego wykonania procedur określonych w pkt 1, 2 i 5 oraz co najmniej 3 procedur określonych w pkt 3 i 4 (ICD-9): 1) endosonografia z biopsją (EUS); 2) enteroskopia balonowa do badania endoskopowego jelita cienkiego; 3) endoskopowa podśluzówkowa dyssekcja (ESD): a) 42.331 endoskopowa ablacja nowotworu przełyku, b) 42.332 endoskopowe opanowanie krwawienia z przełyku, c) 42.333 endoskopowe wycięcie polipa przełyku, d) 42.334 endoskopowe nastrzykanie żylaków przełyku, e) 42.339 endoskopowe wycięcie/ zniszczenie zmiany/ tkanki przełyku - inne, f) 43.411 endoskopowe wycięcie polipów żołądka, g) 43.412 endoskopowe wycięcie żylaków żołądka, h) 43.419 endoskopowe wycięcie lub zniszczenie zmiany lub tkanki żołądka - inne, i) 45.42 endoskopowe wycięcie polipa jelita grubego, j) 45.431 endoskopowa ablacja guza jelita grubego, k) 45.432 endoskopowe opanowanie krwotoku z grubego, I) 45.439 endoskopowe zniszczenie innych zmian lub tkanek jelita grubego - inne; 4) zaawansowane metody zabiegów na drogach żółciowych (ECPW u osób ze zmienioną pooperacyjnie anatomią, drenaż dróg żółciowych w technice randez - vous): a) 51.11 endoskopowa cholangiografią wsteczna, b) 51.14 endoskopowa biopsja przewodów żółciowych zwieracza Oddiego, c) 51.84 endoskopowe rozszerzenie brodawki i dróg żółciowych, d) 51.85 endoskopowe nacięcie zwieracza i brodawki, e) 51.86 endoskopowe wprowadzenie sondy przez nos do przewodu żółciowego, f) 51.871 endoskopowe wprowadzenie protezy do przewodu żółciowego, g) 51.872 endoskopowe wprowadzenie protezy samorozprężalnej do przewodu żółciowego, h) 51.88 endoskopowe usunięcie kamieni z dróg żółciowych, i) 45.132 enteroskopia, j) 45.134 enteroskopia dwubalonowa, k) 45.139 endoskopia jelita cienkiego - inne; 5) endoskopowa miotomia przełyku (POEM)". Jak słusznie podniosła skarżąca spółka, literalne brzmienie warunku zawartego w powyższym pytaniu oznacza, że w celu jego spełnienia konieczne było wykonanie we wskazanym okresie, tj. w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie, co najmniej 3-krotnie procedur określonych w pkt 1, 2 i 5 oraz co najmniej 3 procedur określonych w pkt 3 i 4. Mamy tu bowiem do czynienia z koniunkcją łączną, co wynika z użycia spójników: "i" i "oraz". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd dotyczący użycia spójników "oraz", "i" czy "również", które są spójnikami łącznymi. Zatem nieprawidłowo zostało zinterpretowane powyższe pytanie poprzez przyjęcie, że chodzi w nim - "o wykonanie co najmniej którejś - z procedur 1, 2 i 5". Mimo, że wykładnia pytania dokonana przez komisję konkursową była wadliwa, to została ona zaakceptowana przez organ. Przy czym skarżąca spółka w odwołaniu, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazywała nie tylko na przyjęcie błędnej interpretacji pytania, ale podnosiła również, że dla wykonania procedur z punktu 1, 2 i 5 niezbędny jest specjalistyczny sprzęt, który nie był wykazywany przez SP ZOZ MSWiA, zaś endoskopowa miotomia przełyku (POEM) wymieniona w punkcie 5, jest metodą pionierską w Polsce, wykonywaną przez nieliczne ośrodki. Jednak organ zaniechał weryfikacji rzeczywistego wykonywania tych procedur, choć niewątpliwe dysponował stosownymi instrumentami. Zgodnie z § 17 ust. 2a Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1980 ze zm.), dodany rozporządzeniem z dnia 29 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 44), komisja konkursowa nie może żądać od oferenta przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez oferenta, jeżeli potwierdzenie tych danych i informacji jest możliwe na podstawie m.in. posiadanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia ewidencji, rejestrów lub innych zbiorów danych. Istnieje więc możliwość weryfikacji spełnienia określonego warunku lub warunków na podstawie posiadanych przez NFZ danych lub dokumentów. W przypadku zaś zrealizowania procedur poza systemem powszechnego ubezpieczenia społecznego (poza umową z NFZ), gdy oferent ubiega się o przyznanie dodatkowych punktów z tego tytułu, ciężar dowodu spoczywa na nim, któremu może sprostać przedstawiając przykładowo zanonimizowaną kopię dokumentacji lekarskiej (co potwierdza treść pisma z dnia 7 marca 2017 r. Ministerstwa Zdrowia, Departamentu Ubezpieczenia Zdrowotnego załączonego do skargi). Niezależnie od poczynionych już uwag, to zgodnie z § 8 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryterium "jakość - wyniki kontroli" jest spełnione, jeżeli nieprawidłowość dotyczy umowy realizowanej w dniu złożenia ofert w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie, oraz została stwierdzona w postępowaniu kontrolnym zakończonym wystąpieniem pokontrolnym lub w trakcie monitorowania, o którym mowa w art. 107 ust. 5 pkt 12 ustawy o świadczeniach. Zatem kryterium to jest spełnione jeżeli nieprawidłowość dotyczy umowy realizowanej w dniu złożenia ofert w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie. Ponadto, nieprawidłowość powinna zostać została stwierdzona w postępowaniu kontrolnym zakończonym wystąpieniem pokontrolnym lub w trakcie monitorowania. Powyższe kryterium nie odnosi się, ani nie odsyła do umowy realizowanej w bieżącym okresie rozliczeniowym. Jednoznacznie mówi o umowie realizowanej w dniu złożenia ofert. Udzielenie więc odpowiedzi negatywnych na pytania od 1.2.2.1 do 1.2.2.15 dotyczących kategorii jakość - wyniki kontroli i inne nieprawidłowości - zasadniczo powinno się wiązać z brakiem kontroli w okresie, który dotyczy umowy realizowanej w dniu złożenia ofert, jak i z brakiem stwierdzenia istnienia nieprawidłowości ("tylko na podstawie kontroli"). SP ZOZ MSWiA na przedmiotowe pytania udzieliło odpowiedzi negatywnych, co w konsekwencji skutkowało nieodjęciem punktów rankingujących (9,5 punktów). Przy czym akceptacja udzielonych odpowiedzi wiązała się bezpośrednio ze stanowiskiem komisji konkursowej, następnie zaaprobowanym przez organ, zgodnie z którym "w umowie realizowanej w bieżącym okresie rozliczeniowym w dniu złożenia oferty nie była prowadzona kontrola". Innymi słowy, wynikała z okoliczności - braku kontroli - w powyższym okresie czasu, tj. w bieżącym okresie rozliczeniowym. Nie może przy tym ujść uwadze, że nie określono granic czasowych tego okresu. Takiego poglądu, a zarazem wykładni, nie można zaakceptować. Po pierwsze - brak kontroli stosownie do treści normy § 8 ww. rozporządzenia należy łączyć z umową realizowaną w dniu złożenia ofert (w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru), nie zaś z umową realizowaną w bieżącym okresie rozliczeniowym w dniu złożenia ofert. Wynika to, jak już zostało podniesione, z brzmienia definicji kryterium "jakość - wyniki kontroli". Odniesienie się do umowy realizowanej w bieżącym okresie rozliczeniowym w dniu złożenia ofert skutkuje przyjęciem innych ram czasowych i może pozwolić, tak jak miało to miejsce w realiach niniejszej sprawy, na pominięcie faktu przeprowadzenia kontroli (w okresie określonym przez prawodawcę). Przede wszystkim jednak prowadzi do nieuprawnionego zawężenia definicji legalnej "kryterium jakość - wyniki kontroli" do bieżącego okresu rozliczeniowego. Należy tu wskazać, że pojęcie okresu rozliczeniowego zostało zdefiniowane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z dnia 8 września 2015 r. (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1146 ze zm.). Stosownie do § 1 pkt 5 załącznika do tego rozporządzenia, zawierającego ogólne warunki umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych, przez - okres rozliczeniowy - "rozumie się przez to nieprzekraczający terminu obowiązywania umowy okres roku kalendarzowego albo inny, zawierający się w roku kalendarzowym, okres oznaczony w umowie, o której mowa w pkt 14". Przedmiotowa definicja (jak i pozostałe zawarte w przywołanym załączniku) zostały zasadniczo sformułowane dla potrzeb przedmiotowego rozporządzenia, które m.in. reguluje sposób finansowania świadczeń. Stosownie do § 14 ww. załącznika, Fundusz jest zobowiązany do sfinansowania świadczeń udzielonych w okresie rozliczeniowym do kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy określonej w umowie dla danego zakresu świadczeń. Definicja okresu rozliczeniowego służy więc określonym ww. rozporządzeniu celom. Po drugie - w okolicznościach niniejszej sprawy jest niezrozumiałe dlaczego organ dysponując stosowną wiedzą i danymi dotyczącymi "swojej" kontroli nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, czego domagała się skarżąca spółka w odwołaniu, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując na nieprawdziwość oświadczeń w tym zakresie (również w skardze podniesiono, że SP ZOZ MSWiA był kontrolowany, a wyniki kontroli zawierały zastrzeżenia). Dopiero na skutek wniosku skarżącej spółki z dnia 31 października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich przeprowadzonych kontroli realizacji umowy z SP ZOZ MSWiA w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie gastroenterologia w okresie od 01 stycznia 2011r. do 18 sierpnia 2017 r., organ w udzielonej odpowiedzi w piśmie z dnia 27 listopada 2017 r. potwierdził, że przeprowadził kontrolę, podczas której zostały zgłoszone zastrzeżenia (vide: - k. 21-22 i 34 akt sądowych). Zatem na etapie składania skargi organ przyznał, że w okresie od 30 września 2014 r. do 30 stycznia 2015 r. dokonał kontroli realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - leczenie szpitalne zawartej z SP ZOZ MSWiA w zakresie zgodności realizacji postanowień umowy ze stanem faktycznym oraz oceny działalności pod kątem rzetelności, legalności i celowości (w wyniku której została nałożona kara umowna, zaś zażalenie szpitala nie zostało uwzględnione). Niewątpliwie organ posiadał wiedzę nie tylko o fakcie przeprowadzenia kontroli, ale również o jej wynikach (była to bowiem "jego własna kontrola"). Pomimo to przyjął oświadczenia SP ZOZ MSWiA w omawianym zakresie, nie dokonując ich weryfikacji. Takie zachowanie się organu nie tylko narusza podstawowe zasady przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ale w okolicznościach niniejszej sprawy jest postępowaniem również wysoce nagannym. Poddaje bowiem pod wątpliwość bezstronność i rzetelność organu. Trudno też odeprzeć zarzut skarżącej spółki o wykreowaniu udzielonej odpowiedzi wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania. Należy w tym miejscu podkreślić, że kognicja sądu administracyjnego, której przedmiotem jest kontrola legalności zaskarżonych decyzji, nie pozwala Sądowi orzekającemu na dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie (ustaleń tych dokonują bowiem organy i powinny one znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji). Wobec przytoczonych rozważań nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a interes prawny skarżącej spółki doznał uszczerbku w wyniku tego naruszenia, co oznacza że naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący spowodowało, że świadczeniodawca został pozbawiony możliwości zawarcia umowy. Ponadto, nie doszło także do zrealizowania zasadniczego celu postępowania przed organem rozpatrującym odwołanie i wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, którym było zbadanie czy podniesione zarzuty są zasadne w zakresie zgodności z prawem czynności komisji konkursowej. Brak było natomiast podstaw do stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania w pozostałym zakresie objętym zarzutami skargi, a mianowicie przyznania 1 punktu rankingującego ofercie SP ZOZ MSWiA w kategorii kompleksowość za udzielenie świadczeń zdrowotnych na miejscu. Skarżąca spółka zakwestionowała pozytywną odpowiedź udzieloną na pytanie 1.2.5.1 SZP_24 "Aparat USG w miejscu udzielania świadczeń". Zgodnie z § 2 pkt 11 ww. rozporządzenia kryterialnego - miejsce udzielania świadczeń - stanowi - "pomieszczenie lub zespół pomieszczeń w tej samej lokalizacji, powiązanych funkcjonalnie i organizacyjnie w celu wykonywania świadczeń gwarantowanych". Nie było w sprawie kwestionowane, że pracownia endoskopii gdzie znajduje się aparat USG mieści się na parterze budynku szpitala, zaś oddział gastroenterologii na drugim jego piętrze. Mamy więc niewątpliwie do czynienia z zespołem pomieszczeń w tej samej lokalizacji, choć położnych na różnych piętrach tego samego budynku szpitalnego. Ich układ oraz wzajemne położenie, w świetle przywołanej definicji, nie jest rozstrzygające. Tym samym nie jest wymagane, tak jak wywodzi skarżąca spółka, aby aparat USG był w pomieszczeniach oddziału gastroenterologii. Ponadto, skarżąca spółka nie zgadzała się z przyznaniem 1 punktu rankingującego w kategorii dostępność za odpowiedź "całodobowe laboratorium w lokalizacji". W skardze został sformułowany ogólny zarzut na tle udzielonych przez SP ZOZ MSWiA odpowiedzi na pytania: od 1.2.3.1 do 1.2.3.18 oraz 1.3.1.1 dotyczący braku wyjaśnień i dokumentów, z których - jednoznacznie - wynikałoby złożenie prawdziwych oświadczeń w tym zakresie (pracownia diagnostyki mikrobiologicznej, zapewnienie medycznej diagnostyki mikrobiologicznej, pracownia diagnostyki laboratoryjnej). Ostatecznie skarżąca spółka we wniesionej skardze zarzuciła, że przedstawiona przez oferenta umowa z podwykonawcą nie stanowi o zapewnieniu całodobowego dostępu do badań laboratoryjnych. Jednak taki dostęp został zdaniem Sądu zapewniony, albowiem przedłożona umowa o świadczeniu usług stanowi nie tylko o świadczeniu usług zdrowotnych w zakresie badań diagnostyki laboratoryjnej czy mikrobiologii, ale również co ważne, o całodobowym transporcie materiału do tych badań (na każde wezwanie telefoniczne). Na zakończenie rozważenia wymaga zarzut braku podstaw prawnych do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zaskarżonej odwołaniem. Nie było w sprawie kwestionowane, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia (art.154 ust. 2 zd. drugie ustawy). Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., w sprawie II GSK 1163/12 "wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 u.s.o.z., do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji, tj. Prezesa Funduszu (por. wyrok NSA z 11 lipca 2012 r., II GSK 121/12)". Stanowisko to należy w pełni zaaprobować, a w konsekwencji podzielić stanowisko skarżącej spółki wyrażone w uzasadnieniu wniesionej skargi. Na zakończenie można zaznaczyć, że analiza unormowań ustawy, a także cyt. rozporządzenia określającego szczegółowe kryteria wyboru ofert, uprawniają do stwierdzenia, że celem przewidzianych regulacji (w zakresie wymogów stawianym ofertom) jest zapewnienie nie tylko rzetelnego porównania ofert, ale pełnej i profesjonalnej realizacji świadczeń medycznych w konkretnym miejscu. I taka też, możliwość jest odpowiednio premiowana (punktowana). Niewątpliwie wymaga tego - interes świadczeniobiorców. Powyższe potwierdza również brzmienie § 8 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zgodnie z którym świadczeniodawca zapewnia udzielanie świadczeń w sposób kompleksowy obejmujący wykonywanie niezbędnych badan, w tym badan laboratoryjnych i diagnostyki obrazowej, oraz procedur medycznych związanych z udzielaniem tych świadczeń. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych rozważań. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, podzielając we wskazanym powyżej zakresie zarzuty skargi, mające istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).