III SA/Gd 107/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka(spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 6 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia 18 kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego B. S. kwotę 357(trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta nałożył na B. S. karę pieniężną w wysokości 1.500 zł za zajęcie pasa drogowego wojewódzkiej drogi publicznej [...] na wysokości posesji nr 696 w S., to jest działki nr 64 (karta mapy 36) oraz działki nr 184/3 (karta mapy 36) w postaci składowania materiałów budowlanych o całkowitej powierzchni zajęcia pasa drogowego 50 m2 (szerokość 4 m; długość 12,5 m) w dniu 11 kwietnia 2012 r. bez zezwolenia zarządcy drogi. W rozstrzygnięciu wskazano, że nałożona kara jest dziesięciokrotnością iloczynu stawki za zajęcie pasa drogowego (3 zł), całkowitej powierzchni zajęcia (50 m2) oraz liczby dni zajęcia (1 dzień). W podstawie prawnej wydanej decyzji wskazano art. 19 ust. 5, art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 12 pkt. 1 i ust. 13 oraz art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie k.p.a.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia 13 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie miasta S. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r., Nr 33 ze zm.). W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny i jest niezależna od winy sprawy. W świetle obowiązującej regulacji normatywnej i ustalonego stanu faktycznego nałożenie ww. kary było zaś w pełni zasadne. Pracownicy Zarządu Dróg i Zieleni w S. podczas kontroli ulic miasta przeprowadzonej w dniu 11 kwietnia 2012 r. stwierdzili bowiem fakt zajęcia pasa drogowego wojewódzkiej drogi publicznej [...] na wysokości posesji nr 696 w S. w postaci składowania materiałów budowlanych (wysypanego piasku) o całkowitej powierzchni zajęcia 50 metrów kwadratowych (4 metry szerokości oraz 12.5 metra długości), w zatoce postojowej przystosowanej do kontroli nacisku na oś pojazdów ciężarowych, bez zezwolenia zarządcy drogi oraz wydzielenia pasa jezdni w celu prowadzenia prac związanych z ponownym załadunkiem samochodu ciężarowego marki [...] nr rej. [...]. W odwołaniu od ww. decyzji B. S. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie wydanej decyzji w całości i umorzenie prowadzonego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 61 § 4, art. 67 i art. 72 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak sporządzenia protokołu z czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i sporządzenie notatki (adnotacji) mimo braku wszczęcia postępowania; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 – 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4 i art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - w szczególności brak ustalenia powierzchni rzekomo zajętego pasa drogowego, przeprowadzenie dowodów niemogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, przeprowadzenie dowodu z notatki służbowej, zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie oceny tego materiału z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, to jest art. 11 i art. 107 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak spójnego i logicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie dotyczącym powierzchni rzekomo zajętego pasa drogowego; - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 13 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, w a konsekwencji uznanie, że w realiach sprawy doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego. W uzasadnieniu odwołania wskazano m. in., że nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego było bezpodstawne. W czasie kontroli przeprowadzanej przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego doszło bowiem do awarii systemu samowyładowczego naczepy, w wyniku którego doszło do niekontrolowanego uniesienia skrzyni ładunkowej a następnie do jej samoczynnego opróżnienia. Przyczyną niekontrolowanego uniesienia skrzyni ładunkowej była faktyczna awaria elektrozaworu odciśnieniowego, służącego do podnoszenia i opuszczania skrzyni ładunkowej. Trudno tym samym uznać, że w sprawie doszło do działania samowolnego sprawcy. Skoro bowiem doszło do awarii ww. systemu, której nie sposób było przewidzieć, to w żadnej mierze nie można mówić o działaniu zależnym od woli sprawcy. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dnia 6 grudnia 2013 r. wydało decyzję (sygn. akt [...]), mocą której utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu niższej instancji. W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 1 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Uzasadniając wydaną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że zajęcie pasa drogowego poprzez wysypanie się ładunku, do którego doszło w następstwie awarii samochodu nie wyłącza odpowiedzialności sprawcy. Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma bowiem charakter obiektywny i jest niezależna od winy sprawcy. Okolicznościami uwalniającymi od ww. odpowiedzialności są zaś: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. W tym świetle zastrzeżeń nie budzą ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Powierzchnia zajęcia naniesiona na mapy ewidencyjne jest bowiem spójna z dokumentacją fotograficzną sporządzoną przez organ pierwszej instancji w dniu 11 kwietnia 2012 r. W skardze na ww. decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. S. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie decyzji organów administracji publicznej obydwu instancji. Decyzji organu odwoławczego zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 61 § 4, art. 67 §1 i § 2, art. 68 § 1 i § 2, art. 72 i art. 75 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak zawiadomienia skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, brak sporządzenia protokołu z czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zastąpienie tych dowodów notatką służbową (adnotacją) mimo braku wszczęcia postępowania; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 – 11, art. 72, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4 i art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonanie oceny tego materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, przeprowadzenie dowodów niemogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz przeprowadzenie dowodu z notatki służbowej; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, to jest art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak spójnego i logicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie dotyczącym powierzchni rzekomo zajętego pasa drogowego; - naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez ich zastosowanie podczas gdy w niniejszej sprawie zastosowanie mogłyby ewentualnie znaleźć przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych; - naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 13 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że nie istnieją przesłanki pozwalające na uwolnienie się od odpowiedzialności za zajęcie pasa ruchu drogowego, podczas gdy przesłanką wymierzenia kary jest m.in. samowolność zajęcia pasa drogowego, a z dowodów znajdujących się w aktach sprawy jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło w wyniku awarii i było niezależne od woli skarżącego, co oznacza, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki nałożenia kary. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Sąd administracyjny nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać na wstępie należy, iż stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.), zwanej dalej ustawą, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ustawodawca w niniejszym przepisie wyraźnie zakreślił zatem granice nieruchomości zajętych pod pas drogowy, uznając pas drogowy za obiekt trójwymiarowy. Społeczno-gospodarczym przeznaczeniem gruntu wydzielonego pod pas drogowy jest prowadzenie, zabezpieczenie i obsługa ruchu użytkowników drogi. Drogi służą bowiem zapewnieniu ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. Takie przeznaczenie niniejszego gruntu podkreśla treść art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przy określaniu granic nieruchomości zajętych pod pas drogowy należy mieć na względzie treść art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ust.2 zezwolenie, o którym mowa w ust.1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę /art.40 ust.3/. Stosownie do art. 40 ust.12 ustawy za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi’ 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Dokonując wykładni językowej art. 40 ust.1 ustawy o drogach publicznych, stwierdzić trzeba, że zezwolenia zarządcy drogi wymaga zajęcie pasa drogowego w celu wymienionym w tym przepisie. Zatem zamiar działania w obrębie drogi publicznej wiąże się z uprzednio skonkretyzowanym celem. Sformułowanie przepisu wskazuje bowiem, że zajęcie polega na zmierzającym do osiągnięcia określonego celu, aktu woli podmiotu mającego zamiar zająć pas drogowy. Z tego względu aby cel swój osiągnąć, podmiot ten powinien wystąpić o zezwolenie lub jeśli nie chce działać zgodnie z prawem zajmując pas drogowy, o zezwolenie nie występuje. W stanie faktycznym sprawy, zdaniem organów, do zajęcia pasa drogowego doszło na skutek awarii naczepy samochodu poprzez wysypanie jej ładunku podczas przeprowadzania ważenia pojazdu, w trakcie kontroli dokonywanej przez Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w G.. Jest to zatem sytuacja, która ze swej natury nie może być zaplanowana. Inaczej mówiąc nie poprzedzał jej żaden akt woli podmiotu, który do "zajęcia pasa" doprowadził, gdyż jego zamiarem nie było działanie w obrębie drogi publicznej. A w konsekwencji nie mogło być przedmiotem dokonanego przez niego wyboru - czy działaniu temu nadać formę prawną przez uzyskanie zezwolenia czy też działać bezprawnie i nie występować o zezwolenie. Te rozważania prowadzą do wniosku, że sytuacja losowa - "nieszczęśliwego przypadku" za jaką z pewnością można uznać awarię sprzętu mechanicznego nie podpada pod dyspozycję omawianej regulacji prawnej. Argumentem, który potwierdza zasadność zaprezentowanego stanowiska jest fakt, że organ nałożył karę pieniężną z powołaniem na ust. 12 pkt 1 art. 40 ustawy, na kierowcę kontrolowanego pojazdu, zatrudnionego w firmie, której samochód jest własnością. Zauważyć należy, że o wydanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego o jakim mowa w art. 40 ust.1 ustawy o drogach publicznych występuje podmiot, który planuje zajęcie pasa drogowego w określonym celu. W przypadku firmy transportowej jest to przedsiębiorca – właściciel, gdyż tylko ten podmiot jest zainteresowany podjęciem tego rodzaju działań. Ze względu na całokształt regulacji w tym zakresie nie sposób przyjąć, że o wydanie zezwolenia wystąpić może nieupoważniony przez przedsiębiorcę pracownik. Nałożenie zatem kary pieniężnej na kierującego pojazdem, w ramach zatrudnienia pracownika stanowi naruszenie ww. przepisów prawa materialnego. Wobec powyższego należy stwierdzić, na podstawie ustalonego stanu faktycznego, że w sprawie nie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Tym samym rozważania organu odwoławczego wskazujące na obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego uznać należy za chybione, zważywszy na bezsporny stan faktyczny sprawy. Sąd nie podzielił przy tym zarzutów skargi dotyczących naruszeń przepisów procedury administracyjnej. Podkreślić bowiem trzeba, że specyfika niektórych postępowań umożliwia organom podejmowanie określonych czynności przed doręczeniem stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Natomiast takie postępowanie organów nie ogranicza strony w zakresie wskazywania wniosków dowodowych w celu wykazania korzystnych dla niej skutków prawnych. Mając powyższe na względzie, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 kwietnia 2013 r. nr [...], o czym orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 www. Ustawy. Na zasądzoną od organu kwotę składają się: uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Jednocześnie na mocy art. 152 ww. ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt III wyroku). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić powyższe rozważania w zakresie wykładni art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.