III SA/Gd 107/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku okresowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2017 r. (nr [...]) Wójt Gminy - działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej zwanej: "k.p.a.") - odmówił A. M. (dalej zwanemu: "stroną", "skarżącym") wszczęcia postępowania o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z powodu długotrwałych nieuleczalnych ciężkich chorób z uwagi na fakt, że decyzją z dnia 29 marca 2017 r. (nr [...]) przyznano stronie z urzędu świadczenie pieniężne w formie zasiłku okresowego w kwocie 317 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja 2017 r., następnie decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. (nr [...]) zmieniono okres wypłaty świadczenia okresowego do czasu uzyskania przez stronę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności będącego podstawą do przyznania świadczenia, nie dłużej jednak niż na okres 3 lat od dnia zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 30 czerwca 2017 r. strona złożyła podanie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z powodu długotrwałych nieuleczalnych ciężkich chorób. Jednakże ww. decyzją z dnia 29 marca 2017 r. przyznano stronie z urzędu świadczenie pieniężne w formie zasiłku okresowego w kwocie 317 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja 2017 r. w związku z zawieszeniem postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku stałego, a następnie decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. zmieniono okres wypłaty świadczenia okresowego do czasu uzyskania przez wnioskodawcę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności będącego podstawą do przyznania świadczenia. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Strona wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji podnosząc, że decyzja z dnia 5 lipca 2017 r. nie jest ostateczna, a ponadto organ nie podał, która z przesłanek art. 61a § 1 k.p.a. została zastosowana. Zdaniem strony natomiast nie zachodzi żadna z wymienionych w tym przepisie przyczyn. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 2 października 2017 r. (nr [...]) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. są dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadniających przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane, ale w ocenie Kolegium, należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawnych brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 stycznia 2017 r. strona złożyła wniosek o przyznanie zasiłku stałego, dołączając do wniosku kopię zaświadczenia stwierdzającego, że w dniu 29 czerwca 2016 r. wniosła o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a w związku z tym postanowieniem z dnia 28 marca 2017 r. (nr [...]) Wójt Gminy zawiesił postępowanie w tej sprawie do czasu dostarczenia ww. orzeczenia (strona odwołała się od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności do sądu powszechnego). Z kolei decyzją z dnia 29 marca 2017 r. organ I instancji przyznał stronie zasiłek okresowy w wys. 317 zł od stycznia do maja 2017 r., a następnie decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. (nr [...]) wydłużył okres wypłaty zasiłku okresowego do czasu otrzymania orzeczenia o niepełnosprawności - nie dłużej jednak niż na 3 lata od dnia zawieszenia postępowania, czyli do dnia 28 marca 2020 r. W tej sytuacji - skoro strona otrzymuje obecnie zasiłek okresowy - zaistniała uzasadniona przyczyna do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zasiłku okresowego z powodu złożenia kolejnego wniosku o to samo świadczenie. W dniu 8 stycznia 2018 r. A. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2017 r. ([...]) wnosząc o uchylenie obu postanowień wydanych w sprawie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu, że rażąco narusza: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm. – zwana dalej: "u.p.s.") i art. 1 pkt 1, art. 7, art. 8, art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Jego zdaniem zaskarżone postanowienie rażąco narusza również interes obywatelski i powoduje utratę zaufania do organów państwa. W uzasadnieniu skargi wskazał na brak ostateczności decyzji z dnia 5 lipca 2017 r. (nr [...]) w chwili wydania zaskarżonego postanowienia, co świadczy o jego wadliwości (skarżący bowiem zaskarżył odwołaniem ww. decyzję z dnia 5 lipca 2017 r., jednakże odwołanie to nie zostało rozpoznane do dnia wydania zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia 2 października 2017 r.). Ponadto zaznaczył, że w miesiącu czerwcu nie otrzymał wypłaty świadczenia z żadnej z ww. decyzji oraz że organ II instancji otrzymał zażalenie wraz z aktami sprawy w dniu 9 sierpnia 2017 r., a sprawę rozpatrzył dopiero w dniu 2 października 2017 r., co świadczy o przekroczeniu terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia 5 lutego 2018 r., wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowe postanowienie z dnia 2 października 2017 r. (nr [...]) zostało już wcześniej zaskarżone przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Postępowanie z tej wcześniejszej skargi jest prowadzone przed wskazanym Sądem pod sygn. akt III SA/Gd 1014/17 i nie zostało jak dotąd prawomocnie zakończone. Z uwagi zatem na stan zawiłości sprawy Kolegium wnosi o odrzucenie kolejnej skargi wniesionej na wskazane powyżej postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie mieszczące się w katalogu postanowień, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a., a zatem Sąd uznał za zasadne, by kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Orzekając natomiast w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło bowiem do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku okresowego. Należy zauważyć, że art. 61a k.p.a. - obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. - został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Jednakże odrębną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w k.p.a., dlatego - w ocenie Sądu - należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1415/17, LEX nr 2466692). W realiach rozpatrywanej sprawy jest bezsporne, że skarżący w dniu 30 czerwca 2017 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku okresowego. Z akt sprawy wynika ponadto, że decyzją Wójta Gminy z dnia 29 marca 2017 r. (nr [...]) przyznano wnioskodawcy pomoc finansową w formie zasiłku okresowego z urzędu na okres: 1 stycznia - 31 maja 2017 r. w wysokości 317 zł miesięcznie w związku z zawieszeniem postępowania w sprawie o ustalenie prawa do zasiłku stałego wszczętego w dniu 1 lutego 2017 r., a następnie decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. (nr [...]) zmieniono ww. decyzję w ten sposób, że – jak wynika z punktu 1. jej rozstrzygnięcia - wydłużono okres wypłaty świadczenia okresowego do czasu uzyskania przez skarżącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności będącego podstawą do przyznania świadczenia (nie dłużej jednak niż na okres 3 lat od dnia zawieszenia postępowania). Z kolei w punkcie 2. rozstrzygnięcia ww. decyzji z dnia 5 lipca 2017 r. wskazano natomiast, że wypłata będzie realizowana na wskazane konto bankowe w dniach od 20 do 30 każdego miesiąca, przy czym wypłata za czerwiec 2017 r. nastąpi w dniu 20 lipca 2017 r. wraz ze świadczeniem za lipiec 2017 r., natomiast w punkcie 3. rozstrzygnięcia decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że decyzja ta była wykonalna z dniem jej wydania. Stan faktyczny sprawy wskazuje zatem, że zarówno niniejsza sprawa administracyjna (czyli sprawa zainicjowana wnioskiem z dnia 30 czerwca 2017 r.), jak i sprawa, w której wydano ww. decyzję z dnia 29 marca 2017 r., zmienioną następnie decyzją z dnia 5 lipca 2017 r., są z punktu widzenia podmiotowego oraz przedmiotowego tożsame. Tożsamość sprawy zachodzi bowiem wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym, istotnym z punktu widzenia rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze treść wyżej wskazanych decyzji, a w szczególności decyzji z dnia 5 lipca 2017 r., na mocy której okres przyznanego uprzednio skarżącemu świadczenia pomocowego w formie zasiłku okresowego został wydłużony (a tym samym obejmował okres świadczeniowy objęty złożonym przez skarżącego wnioskiem przyznanie zasiłku okresowego), oraz fakt, że decyzji z dnia 5 lipca 2017 r. został przez organ nadany rygor natychmiastowej wykonalności, należy stwierdzić, że odmowa wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego zainicjowanego kolejnym wnioskiem skarżącego w tym przedmiocie z dnia 30 czerwca 2017 r. była uzasadniona. Zauważyć nadto należy, że zgodnie z art. 106 ust. 3 zd. 1 u.p.s. świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Skoro zatem decyzją z dnia 29 marca 2017 r., zmienioną następnie decyzją z dnia 5 lipca 2017 r., przyznano skarżącemu zasiłek okresowy (obejmujący m.in. miesiąc złożenia przez skarżącego wniosku o to samo świadczenie, tj. czerwiec 2017 r.) i nadano tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, to Wójt Gminy miał obowiązek odmówić wszczęcia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie, dotyczącym przyznania skarżącemu zasiłku okresowego za ten sam okres. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że wcześniejsze postępowanie (tj. w sprawie wydłużenia okresu przyznania zasiłku okresowego) nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Wniesienie odwołania od decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności nie wstrzymuje bowiem jej wykonania (w świetle art. 130 § 2 i § 3 pkt 1 k.p.a.). Skutki wynikające z takiej decyzji muszą być zatem respektowane przez organ, do którego – jak w niniejszej sprawie – wpływa kolejny wniosek o wszczęcie postępowania w tym samym przedmiocie. W kontrolowanym postępowaniu zaistniała zatem sytuacja, gdy sprawa tożsama przedmiotowo i podmiotowo była już przedmiotem innego, wcześniej zainicjowanego postępowania administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że stwierdzenie takiej okoliczności stanowi uzasadnioną przyczynę, z powodu której kolejne postepowanie administracyjne – dotyczące przyznania tego samego zasiłku w tym samym okresie - nie mogło być wszczęte. W związku z powyższym organom orzekającym nie można zarzucić naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Co więcej, zaznaczyć należy, że zaskarżone rozstrzygnięcia – orzekające de facto wyłącznie w kwestii zasadności podjęcia i prowadzenia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego – stanowią w istocie rozstrzygnięcia jedynie procesowe, a w konsekwencji w takim tylko zakresie podlegają kontroli przez tut. Sąd, dlatego kwestie rozmiaru udzielonej skarżącemu przez organy pomocy w ramach przyznanego mu zasiłku okresowego pozostają poza granicami niniejszej sprawy. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.) jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, a konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w tej sprawie ocenie podlega jedynie prawidłowość czynności procesowej jaką jest odmowa wszczęcia postępowania, a poza zakresem tej sprawy pozostaje natomiast odniesienie się do zarzutów merytorycznych dotyczących meritum sprawy będącej przedmiotem skargi (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1191/17, LEX nr 2464163; por. także: wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 945/17, LEX nr 2464224). Z tego też powodu organy nie mogły naruszyć w niniejszej sprawie powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s. Za niezasadne należało też uznać pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 pkt 1, art. 7, art. 8, art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Organy działając w zgodzie ze wskazanymi regulacjami podjęły wszelkie czynności konieczne do wydania kontrolowanych rozstrzygnięć. W odniesieniu natomiast do wniosku organu o odrzucenie niniejszej skargi z uwagi na zarzut zawisłości sprawy dotyczącej zaskarżenia przez skarżącego uprzednio postanowienia z dnia 2 października 2017 r. (nr [...]) i prowadzenia przez tut. Sądem postępowania z tej skargi pod sygn. akt III SA/Gd 1014/17, Sąd pragnie wyjaśnić, że skarga ta postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 maja 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 1014/17) została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji umożliwiało rozpoznanie przez tut. Sąd złożonej w niniejszej sprawie skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.