III SA/Gd 109/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 lipca 2017 r., nr[...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. art. 17 § 1, art. 18 i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) przywoływanej dalej jako u.p.e.a. oraz art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 12 lipca 2017 r., nr [...] umarzające postępowanie wszczęte wnioskiem J. B. z dnia 10 grudnia 2010 r. o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki Renault [...] o nr rej. [...] za okres od 22 czerwca 2009 do 4 września 2010 r. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania obejmujący rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w S. i Prezydentem Miasta S. dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. I OW 171/11, którym Sąd ten wskazał Prezydenta Miasta jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. W toku postępowania Prezydent wydał szereg decyzji i postanowień, które uchylane były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., zaś sprawę przekazywano do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu postępowania, utrzymanego w mocy zaskarżonym do Sądu postanowieniem wskazano, że w myśl art. 130a ust. 10 f ustawy Prawo o ruchu drogowym postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów dozoru może być wszczęte dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. W sprawie nie doszło do orzeczenia przepadku pojazdu, gdyż w dniu 24 lutego 2011r. został on zlicytowany przez Komornika sądowego i odebrany z parkingu. Jako podstawę prawną postanowienia powołano art. 104 i 105 §1 k.p.a. Po rozpoznaniu zażalenia J. B. SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazało, że sprawy wszczęte wnioskiem o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór są sprawami z zakresu postępowania egzekucyjnego uregulowanymi w przepisach u.p.e.a. oraz rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy. Zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Przepis ten przewiduje zatem możliwość przyznania dozorcy zwrotu wydatków, jakie poniósł w związku z wykonywaniem dozoru, a także wynagrodzenia za wykonywanie dozoru. Kolegium wyjaśniło, że Prezydent Miasta S. nie wystąpił do sądu powszechnego z wnioskiem o przepadek pojazdu, a więc nie przeszedł on na własność Miasta. Z akt sprawy wynika, że powodem tego stanu rzeczy był fakt zajęcia pojazdu przez Komornika i jego sprzedaż na licytacji. Skuteczne domaganie się wypłaty wynagrodzenia za dozór oraz koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru możliwe jest tylko wtedy, gdy własność przechowywanego pojazdu przeszła na rzecz powiatu. Skoro do tego nie doszło, to przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie znajdą zastosowania w przedmiotowym przypadku, ponieważ zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 46, poz. 237) przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a., dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości, stosuje się w stosunku do ruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu o przepadku. W takim stanie sprawy organ I instancji prawidłowo przyjął, że wszczęte wnioskiem J. B. postępowanie należało, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. B. domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta S. do ponownego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. poprzez pominięcie wiążących organy ocen prawnych i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych ustaw (Dz. U. 2010 r. nr 152, poz. 1018), powoływanej dalej jako ustawa nowelizująca, zawartych w postanowieniu NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OW 171/11, co skutkowało bezzasadnym umorzeniem postępowania; - naruszenie przepisów art. 102 § 2, ar. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie, naruszenie art. 10, art. 11 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 i 2 i art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych ustaw, art. 130a ust. 10f-h ustawy prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r. dodanym przez art. 1 pkt 10 lit. k) ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. (Dz.U.10.152.1018) i § 3 pkt 1 lit. a, § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 46, poz. 237) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż skuteczne domaganie się wypłaty wynagrodzenia za dozór oraz koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru możliwe jest jedynie wtedy, gdy własność przechowywanego pojazdu przeszła na rzecz powiatu, - naruszenie art. 2 Konstytucji RP i art. 7 i 8 k.p.a. i art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez pominięcie stanowiska i wskazań NSA zawartych w postanowieniu NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I O W 171/11, oraz kolejnych wydanych w sprawie postanowieniach organu odwoławczego, co spowodowało prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów państwa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podnoszone przez organy kwestie własności i licytacji pojazdu, braku wniosku Miasta S. co do przejęcia pojazdu, braku orzeczenia sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu - nie mogą stanowić podstawy odmowy zwrotu J. B. zwrotu kosztów dozoru, ani umorzenia postępowania, gdyż ich stanowisko jest sprzeczne ze stanowiskiem NSA wyrażonym w postanowieniu z 11 stycznia 2012 r. wydanym w niniejszej sprawie (sygn. akt IOW 171/11), co do zastosowania w niniejszej sprawie i wykładni art. 13 ustawy nowelizującej, które to stanowisko zgodnie z art. 153 u.p.p.s.a. jest wiążące dla organów w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego organy obu instancji pominęły wiążące wskazania NSA wyrażone w postanowieniu z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 171/11, w którym wskazano, że: "nowela w art. 13 rozstrzygnęła o kosztach przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w brzemieniu dotychczasowym. Podkreślić przy tym należy, ze rozstrzygając o kosztach, ustawodawca wskazał ogólnie na Skarb Państwa, bez wskazania statio fisci, jednocześnie jednak nie rozstrzygnięto w sposób odmienny, niż wskazany w znowelizowanym przepisie art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym o organie orzekającym w tego rodzaju sprawach ". W postanowieniu tym wskazano zatem na art. 13 ustawy nowelizującej i to wiąże organy obu instancji. W oparciu o ten przepis organ powinien przyznać koszty dozoru. Istotne jest i to, że z cytowanego stanowiska NSA wynika, że nie wiąże on obowiązku poniesienia kosztów przez organ I instancji z kwestią własności. Ze stanowiska NSA wynika, iż starosta na gruncie art. 13 ustawy nowelizującej jest statio fisci Skarbu Państwa i to on powinien przyznać koszty dozoru i je pokryć. Kwestia rozliczeń Prezydenta Sopotu (powiatu) ze Skarbem Państwa co do tych kosztów, które pokryje powiat, to kwestia wtórna, i nie może ważyć o kosztach należnych J. B.. Tak też to wcześniej oceniało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G.. Organ I instancji odmówił zwrotu wnioskowanych kosztów ze względu na to, że przedmiotowy pojazd stał się własnością Skarbu Państwa z mocy ustawy, a następnie został zlicytowany, zaś Miasto S. nie wystąpiło z wnioskiem do Sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Uzasadnienie odmowy zwrotu wnioskowanych kosztów dozoru jest niezasadne i nie znajduje podstawy prawnej. W ocenie skarżącego doszło też do naruszenia art. 2 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów państwa. Przepisy art. 12 ust. 2 i art. 11 ustawy nowelizującej wskazują jedynie na czyją rzecz orzeka się przepadek pojazdów, nie wskazując kto i kiedy ponosi koszty dozoru. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Kolegium podniosło, że zaskarżone postanowienie nie stoi w sprzeczności z postanowieniem NSA rozstrzygającym spór kompetencyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz.1369 ze zm. ), powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych ocena charakteru prawnego czynności wykonywania dozoru nad pojazdem w sytuacji powierzenia tego dozoru przez organ administracji publicznej. W uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 (ONSAiWSA z 2011 r., nr 1, poz. 3) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w, że "Istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym; jest ono wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków". Pomimo kolejnych zmian stanu prawnego pogląd ten pozostaje aktualny i podziela go Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Jak wynika z uzasadnień postanowień organów obu instancji przyczyną umorzenia postępowania na podstawie art. 105 §1 k.p.a. było uznanie, że wobec zbycia w drodze licytacji samochodu pozostającego pod dozorem skarżącego postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż niemożliwe stało się spełnienie przesłanki orzeczenia przepadku pojazdu, koniecznej zdaniem organów, by orzec merytorycznie o przyznaniu wynagrodzenia i zwrocie wydatków związanych z dozorem. Wymaga stwierdzenia w tym miejscu, że podmiotu wykonującego dozór usuniętego z drogi pojazdu, który wykonuje działania są na zlecenie i w imieniu organu administracji publicznej, nie łączy z właścicielem tego pojazdu żaden stosunek prawny, tj. ani administracyjno-prawny ani cywilnoprawny (obligacyjny), gdyż nie istnieje żadna norma prawa administracyjnego statuująca powstanie takiego stosunku administracyjno-prawnego, ani umowa dotycząca powstania pomiędzy tymi podmiotami (osobami) zobowiązania cywilnoprawnego. W orzecznictwie zwracano już wielokrotnie uwagę na to, że organ egzekucyjny, zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. ma obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Przepis ten odczytywać należy wespół z ogólnym przepisem – art. 64b § 1 u.p.e.a., który stanowi, że "wydatkami egzekucyjnymi są koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji, a w szczególności na opłacenie (...) przewozu, załadowania, rozładowania, przechowania, utrzymania (...) ruchomości odebranych albo usuniętych z opróżnionych budynków, lokali i pomieszczeń" oraz z art. 64c § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym "Opłaty (...) wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne (...) obciążają zobowiązanego". Z powyższego wynika, że wedle modelowego schematu stosowania art. 102 § 2 u.p.e.a. wydatki dozorcy stanowią wydatki egzekucyjne, a te z kolei stanowią wydatki, które zasadniczo ponosi organ egzekucyjny (art. 64b § 1 u.p.e.a.), które dopiero wtórnie obciążają zobowiązanego. Przy czym starosta jako organ egzekucyjny uprawniony jest tylko i wyłącznie do przyznania dozorcy usprawiedliwionych okolicznościami sprawy kwot. Nie może natomiast orzekać od jakiego podmiotu te koszty będą pochodzić, czyniąc tym samym podmiot trzeci podmiotem zobowiązanym. Art. 102 § 2 u.p.e.a. nie zawiera bowiem upoważnienia do tego rodzaju rozstrzygnięcia. Reguluje on jedynie stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organem egzekucyjnym a dozorcą. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 5 grudnia 2017r. sygn.. akt I OSK 1145/17), w których zwrócono uwagę, że art. 102 § 2 u.p.e.a. nie uzależnia możliwości przyznania wynagrodzenia nie tylko od uprzedniego orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (w stanie prawnym obowiązującym do nowelizacji u.p.r.d. z 2010 r.) ani od przepadku pojazdu na rzecz powiatu (w aktualnym stanie prawnym), ale też nie wskazuje żadnej daty, od której dozorca z żądaniem przyznania kosztów może wystąpić. Oznacza to, że dozorujący może wystąpić z tego rodzaju żądaniem w każdym czasie, także w trakcie trwającego dozoru, pod warunkiem ścisłego określenia okresu za jaki chce takie wynagrodzenie i zwrot kosztów uzyskać. Sąd w składzie rozpoznającym podziela ten pogląd, zwłaszcza w odniesieniu do sytuacji, w której podmiot wykonujący zadanie zlecone mu przez organ administracji publicznej miałby zostać pozbawiony należnego mu wynagrodzenia tylko dlatego, że nie doszło i z powodów prawnych dojść już nie może do przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Interpretacji przepisów u.p.e.a. prowadzącej do takiego rezultatu nie da się bowiem pogodzić z konstytucyjną zasadą państwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Zasada ta sprzeciwia się temu, by podmiot gospodarczy wykonujący zadanie publiczne powierzone mu przez organ administracji ponosił z tego tytułu uszczerbek majątkowy, lub zobowiązany był do nieodpłatnego świadczenia usług. Skoro zatem postanowienia wydane w I jak i II instancji naruszały przepisy art.105 § 1 k.p.a. i art. 102 § 2 u.p.e.a., a zatem zarówno przepisy prawa procesowego jak i materialnego, to na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. podlegały one uchyleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.