III SA/Gd 109/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 grudnia 2022 r., nr SO-IX.621.1.36.2022.KS w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Pruszcz Gdański o odmowie wymeldowania K. M. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w R. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek M. S., który wpłynął do Urzędu Gminy Pruszcz Gdański w dniu 1 marca 2022 r. Wnioskodawczyni wskazała we wniosku, że rozwiodła się z K. M. w czerwcu 2021 r. oraz że jej były mąż wyprowadził się w październiku 2021 r. z mieszkania przy ul. [...] w R., które wspólnie zajmowali. Wnioskodawczyni podkreśliła, że K. M. nie pozostawił w mieszkaniu swoich przedmiotów i rzeczy osobistych oraz że na moment złożenia wniosku nie jest jej znane miejsce pobytu i zamieszkania byłego męża. W sprawie ustalono, że lokal przy ul. [...] w R. jest własnością gminy. Ponieważ umowa najmu lokalu została zawarta w czasie trwania małżeństwa, przyjęto, że tytuł prawny do lokalu przysługiwał zarówno M. S., jak i K. M., także po rozwiązaniu małżeństwa. Ustalono także, że sporny lokal składa się z dwóch pokoi, z których jeden, wcześniej zajmowany przez K. M., jest użytkowany przez wnioskodawczynię, a drugi zajmują dwie dorosłe córki stron (pokój z aneksem kuchennym, wcześniej zajmowany wspólnie przez wnioskodawczynię i córki). W toku postępowania zgromadzono dowody obejmujące: dwa protokoły przesłuchania K. M. w charakterze strony (z dnia 21 i 28 kwietnia 2022 r.), protokół oględzin spornego lokalu (z dnia 2 czerwca 2022 r.) wraz z wyjaśnieniami stron złożonymi w trakcie czynności, notatkę Policji o interwencji w lokalu w dniu 3 maja 2022 r., przedłożone przez M. S. dokumenty bankowe oraz rachunki za media dotyczące spornego lokalu (w celu wykazania, że K. M. już w okresie od czerwca 2020 r. do marca 2022 r. w niewielkim stopniu dokładał się do utrzymania lokalu) oraz informacje Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie o objęciu rodziny w dniu 14 kwietnia 2022 r. procedurą Niebieskiej Karty oraz o zakończeniu tej procedury w dniu 21 czerwca 2022 r. (gdzie dodatkowo podano, że w chwili wystawienia informacji miejscem aktualnego pobytu K. M. była działka ROD nr [...] w B.). Przed wydaniem decyzji organ wystosował do wnioskodawczyni zawiadomienie w trybie art.10 i art.79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 773 ze zm., dalej jako "k.p.a.") o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wskazał przesłanki zależne od strony, które na dzień wysyłania informacji nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W tym zakresie w zawiadomieniu poinformowano stronę, że "zebrany materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji potwierdza fakt niezamieszkiwania K. M. w ww. lokalu, jednakże w ocenie organu nie było ono dobrowolne". Decyzją z dnia 27 lipca 2022 r. (nr SO.5343.6.2022.EL) Wójt Gminy Pruszcz Gdański odmówił wymeldowania K. M. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w R. W treści uzasadnienia opisano przeprowadzone w sprawie dowody, w tym pierwsze wyjaśnienia K. M., w których zaprzeczył, by nie przebywał poza miejscem zamieszkania i dodał, że tylko czasowo przeniósł się do miejscowości B., gdzie ma na działce domek holenderski. W wyjaśnieniach z dnia 21 kwietnia 2022 r. K. M. wskazał, że mieszkaniu w R. zajmuje jeden pokój, gdzie ma swoje łóżko, a w drugim pokoju nocują dwie córki i była żona. K. M. wyjaśnił, że nie ma swojej szafy w mieszkaniu, a wszystkie jego rzeczy zostały spakowane do schowka na pościel w jego łóżku. Wskazał, że była żona utrudnia mu zamieszkiwanie w lokalu, to jest utrudnia mu dostęp do lodówki i łazienki. K. M. przyznał jednocześnie, że podczas jego pobytu w miejscu zameldowania M. S. dwukrotnie wzywała Policję. Następnie w wyjaśnieniach z dnia 28 kwietnia 2022 r. wymieniony wskazał, że w dniu 21 kwietnia 2022 r. udał się do mieszkania w R. i stwierdził, że do pokoju, który miał być przeznaczony tylko do jego użytku, była żona przeniosła swoje łóżko. Z uwagi na zastałą sytuację opuścił więc lokal i przebywa w domku holenderskim na działce, a o sprawie zawiadomił Policję. W uzasadnieniu decyzji opisano następnie przebieg przeprowadzonych w dniu 2 czerwca 2022 r. oględzin mieszkania. M. S. wyjaśniła podczas oględzin, że K. M. miał swobodny dostęp do lokalu, do momentu gdy zgubiła klucze do mieszkania i musiała zmienić zamek w drzwiach. W protokole oględzin zapisano, że M. S. wskazała, że nie udostępni już byłemu mężowi kluczy do mieszkania, a o wymianie zamka nie informowała go wcześniej, ponieważ nie przebywa on już w lokalu. Wnioskodawczyni wskazała dodatkowo na trudną sytuację w jakiej się znajduje z córkami, w tym na wszczętą w związku z przemocą w rodzinie procedurę Niebieskiej Karty. Przyznała, że K. M. dokłada się do utrzymania mieszkania, ale są to kwoty drobne. Córki przyznały podczas oględzin, ze ojciec nie nocował w mieszkaniu w R. od Świąt Wielkanocnych. K. M. wskazał natomiast podczas oględzin, że w dalszym ciągu chciałby mieć swój pokój w tym mieszkaniu, jednak w obecnej sytuacji jest to niemożliwe. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji stanął na stanowisku, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, przeanalizowany pod kątem art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2022 r., poz. 1191 ze zm., dalej jako "u.e.l."), nie dawał podstaw do uwzględnienia wniosku M. S. o wymeldowanie byłego męża z lokalu w R. W tym zakresie zaznaczono, że warunkiem niezbędnym do podjęcia decyzji o wymeldowaniu jest m.in. spełnienie przesłanki dobrowolnego opuszczenia lokalu. W ocenie organu tego rodzaju sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przyjąć należało, że opuszczenie lokalu nie było w tym wypadku dobrowolne. Organ wskazał, że K. M. wyraża chęć mieszkania w lokalu, jednak został zmuszony do przebywania poza lokalem. Podkreślono, że po rozwiązaniu małżeństwa strony nie mogą dojść do porozumienia i narasta miedzy nimi konflikt, czego dowodem są interwencje Policji oraz objęcie rodziny procedurą Niebieskiej Karty. Oceniono, że w związku z zaistniałym konfliktem dochodzi do utrudniania przebywania K. M. w lokalu (brak dostępu do kluczy, wyniesienie rzeczy). M. S. wniosła odwołanie od opisanej decyzji, podnosząc, że postępowanie zostało przeprowadzone nierzetelnie, a wydana decyzja jest dla niej krzywdząca, jednostronna, w tym nie uwzględnia oświadczeń i wyjaśnień, które złożyła w sprawie. Strona wskazała, że ustalenie przez organ, że opuszczenie lokalu nie miało charakteru dobrowolnego nie odpowiada prawdzie. Podkreśliła, że w rzeczywistości, już od podjęcia decyzji o rozwodzie, K. M. sam opuścił mieszkanie. Później przed jakiś czas pojawiał się jeszcze w mieszkaniu. Były to wizyty sporadyczne, zazwyczaj pod wpływem alkoholu i narażające wnioskodawczynię i jej córki na agresywne zachowania K. M. Wnioskodawczyni zaprzeczyła, aby w tym czasie w jakikolwiek sposób utrudniała byłemu mężowi dostęp do mieszkania. Skoro zaś w okresie od października 2021 r. do marca 2022 r. nie wykazywał żadnego zainteresowania mieszkaniem, dla poprawy swojego komfortu i córek, postanowiła przenieść się do pokoju, który wcześniej zajmował w mieszkaniu K. M. Strona podtrzymała tym samym stanowisko, że K. M. przynajmniej od października 2021 r. wyprowadził się dobrowolnie z mieszkania i prawdopodobnie przebywał, jak podał, w domku na działce w miejscowości B. W tamtym czasie, M. S. uznała, że były mąż nie wróci już do mieszkania i złożyła wniosek o wymeldowanie. W ocenie wnioskodawczyni dopiero informacja o wszczęciu postępowania w tej sprawie zmobilizowała byłego męża do tego, że zaczął częściej pojawiać się w mieszkaniu, aby w środowisku sąsiedzkim być postrzeganym jako osoba zamieszkująca lokal. W sprawie nie przeprowadzono jednak wywiadów z sąsiadami, które w ocenie wnioskodawczyni jednoznacznie potwierdziłyby, że K. M. od bardzo długiego czasu jest nieobecny w mieszkaniu. Przeciwne wyjaśnienia K. M. przyjęto natomiast bez zastrzeżeń i właściwej weryfikacji. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że procedura Niebieskiej Karty została zakończona w dniu 21 czerwca 2022 r. jedynie z powodu nieobecności K. M. pod adresem w R. W tym czasie K. M. nie miał już dostępu do mieszkania, ponieważ po wymianie zamków przez wnioskodawczynię w dniu 30 maja 2022 r. utracił możliwość wchodzenia do mieszkania. Wnioskodawczyni podkreśliła, że powodem wymiany zamków było zgubienie kluczy. Znaczyła jednak, że nie zdecyduje się na przekazanie kluczy byłemu mężowi, ponieważ zarówno ona, jak i obie córki, boją się K. M. W toku postępowania odwoławczego przeprowadzono dowody z przesłuchania stron. K. M. oświadczył, że do kwietnia lub maja 2022 r. mieszkał w lokalu w R. i jeździł na działkę w B. Opisał, że po tym jak zorientował się po powrocie z działki, że była żona zajęła jego pokój, wstawiając łóżko, pojechał z powrotem na działkę, bo nie chciał mieszać w jednym pokoju z byłą żoną, i od tej pory przebywa na działce. W zakresie utraty dostępu do mieszkania wskazał, że zorientował się, że klucz nie pasuje do zamka w drzwiach podczas oględzin lokalu w dniu 2 czerwca 2022 r. W czasie przesłuchania K. M. oświadczył, że dalej mieszka na działce w B. i jeszcze nie występował do sądu w sprawie swojego powrotu do lokalu w R. Jako adres do korespondencji ze stroną wskazany został adres - Z. ul. [...] L. M. S. wskazała podczas przesłuchania, że tak naprawdę K. M. wyprowadził się na działkę i zamieszkał w domku holenderskim kiedy w maju 2020 r. powiedziała mu o rozwodzie. Mieszkał też w grudniu 2020 r. i styczniu 2021 r. u kuzynki strony, a w grudniu 2021 r. z nową partnerką. Od momentu opuszczenia mieszkania przychodził do niego tylko raz jakiś czas i miał klucze do mieszkania. Sam zabrał swoje rzeczy z mieszkania. Po wymianie zamków nie zwrócił się do strony z prośbą o nowe klucze. Strona wskazała, że mieszkanie nie jest dostosowane do tego, aby udostępnić byłemu mężowi cały osobny pokój. Decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r. (SO-IX.621.1.36.2022.KS) Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wymeldowania K. M. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w R. Organ odwoławczy uznał, że K. M. nie mieszka co prawda obecnie w miejscu pobytu stałego, jednak nie można przyjąć, aby opuścił ten lokal w sposób uprawniający do dokonania wymeldowania. Analiza zebranych w sprawie dowodów doprowadziła bowiem do uznania, że K. M. opuścił lokal z uwagi na nieporozumienia z mieszkającą tam byłą żoną, ma utrudniony dostęp do lokalu, a jego zamiarem jest powrót do lokalu. Organ odwoławczy zaznaczył, że rzeczywiście w sprawie przyjąć należało, że K. M. przynajmniej od października 2021 r. rzadko przebywał w domu, częściej przebywając wtedy w domku holenderskim na działce w B. Jak wynika z wyjaśnień stron istniał pomiędzy nimi konflikt, nastąpił rozpad związku, toczyła się i zakończyła w międzyczasie sprawa rozwodowa. Organ przyjął, że wymieniony większość czasu przebywał na działce w domku holenderskim i przeniósł tam też swoje rzeczy osobiste, aby uniknąć eskalacji konfliktu, a także z powodu pandemii. Następnie po stwierdzeniu, że jego pokój w mieszkaniu w R. został zajęty, nie widział już możliwości mieszkania w pokoju razem z byłą żoną. Później doszło z kolei do wymiany zamków w drzwiach. K. M. nie ma już dostępu do lokalu, a M. S. oświadczyła, że nie widzi możliwości wspólnego zamieszkiwania z byłym mężem. Podkreślono, że K. M. chce wrócić do lokalu. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, że ma on wątpliwość, co do spełnienia przesłanek dobrowolnego i trwałego opuszczenia lokalu. Zaznaczono przy tym, że taką wątpliwość, w ocenie organu odwoławczego, miał także organ I instancji. O ile bowiem z uwagi na konflikt pomiędzy stronami wymieniony rzeczywiście przeniósł się do domku holenderskiego dobrowolnie, to jednak miał dostęp do spornego lokalu, mógł tam przychodzić, nocować. Jednakże z uwagi na zajęcie jego pokoju przez byłą żonę było to utrudnione. Na pewno jednak od momentu wymiany zamków w drzwiach nie ma już całkowicie dostępu do nieruchomości. Organ zaznaczył, że K. M. do dnia wydania decyzji nie wystąpił do sądu powszechnego z powództwem o przywrócenie naruszonego posiadania spornego lokalu, ale ma jeszcze czas, aby z takim wnioskiem wystąpić. Powództwo tego rodzaju można bowiem złożyć w ciągu roku od dnia naruszenia posiadania. Wskazano, że jeżeli sąd powszechny uzna, że doszło do naruszenia posiadania, wtedy powód może domagać się dostępu do lokalu, nawet przy użyciu komornika. Jeżeli natomiast tego nie uczyni, a także jeżeli sąd uzna, że do naruszenia posiadania nie doszło, a powód nie zamieszka w spornym lokalu, to w tym wypadku będzie można uznać, ze doszło do dobrowolnego i trwałego opuszczenia lokalu. W podsumowaniu, organ odwoławczy zaznaczył, ze na dzień wydania decyzji miał wątpliwości, co do kwestii braku naruszenia posiadania spornego lokalu i z tych względów uznał, że wszelkie wątpliwości co do tego stanu (a zatem, czy opuszczenie lokalu nastąpiło dobrowolnie, czy też niedobrowolnie) należało rozstrzygnąć na korzyść K. M. Zdaniem organu z akt postępowania nie wynika, aby K. M. chciał trwale opuścić sporny lokal. Konsekwentnie wskazywał on w postępowaniu, że ma zamiar i wolę wrócić do lokalu, ponieważ ma prawo tam mieszkać. Biorąc pod uwagę konflikt między stronami oraz to gdzie K. M. zamieszkał, w ocenie organu odwoławczego przyjąć należało, że opuszczenie lokalu w R. musiało być tymczasowe. Trudno bowiem uznać, że domek holenderski miałby być docelowym centrum życiowym, tym bardziej, że K. M. posiada równocześnie prawo do lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały. Biorąc to pod uwagę oraz uwzględniając zamiar K. M. dotyczący powrotu do lokalu, organ zaznaczył, że nie mógł odmówić wiarygodności oświadczeniom strony o braku trwałości opuszczenia miejsca pobytu stałego tylko na podstawie przekonania wnioskodawczyni, że tak nie jest. Odnosząc się do zarzutów odwołania, to jest, że odmowa wymeldowania była wynikiem dokonania błędnej oceny materiału dowodowego, organ stwierdził, iż podczas analizowania przedmiotowej sprawy przede wszystkim należało oprzeć się na wyjaśnieniach stron, z których jasno wynikało jakie relacje panują między nimi oraz jakie były okoliczności opuszczenia spornego lokalu przez K. M. Argumenty wskazywane przez obydwie strony zobrazowały konflikt, jaki istnieje między stronami, który w konsekwencji doprowadził do takiej sytuacji, że wymieniony czasowo zdecydował się opuścić wspólnie zamieszkiwany lokal, a obecnie nie ma do niego dostępu. Organ odwoławczy uznał zatem, że w tym przypadku nie zostało udowodnione, aby wymieniony opuścił przedmiotowy lokal w sposób trwały i miał zamiar założyć swoje centrum życiowe w domku holenderskim. Z akt sprawy nie wynika także, aby wymieniony zaniechał posiadania tego lokalu poprzez zrezygnowanie z prawa do przebywania. Zaznaczono, że wszelkie wątpliwości co do charakteru zamieszkiwania wymienionego poza lokalem należało rozstrzygnąć na jego korzyść, ponieważ do jego wymeldowania z miejsca pobytu stałego w drodze decyzji administracyjnej należało bezsporne ustalenie spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących wymeldowanie wynikających z art. 35 ustawy o ewidencji ludności, a więc niezamieszkiwanie w lokalu oraz jego dobrowolne i trwałe opuszczenie, a tego materiał dowodowy w sposób bezsporny nie potwierdził. Końcowo wskazano, że jeżeli strony nie mogą się porozumieć, mogą domagać się rozwiązania swoich problemów na drodze sądowej. Jeżeli natomiast wymienionemu minie termin na wystąpienie z powództwem o ochronę naruszonego posiadania lokalu, co w konsekwencji potwierdzi, że zgadza się na to, że nie będzie miał możliwości ponownego zamieszkania bez uzyskania zgody byłej żony, będzie można domniemywać, że opuszczenie było dobrowolne i trwałe, a wnioskodawczyni będzie mogła ponownie wtedy wnieść o wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie wymeldowania wymienionego z tego lokalu. Na dzień wydania decyzji, w ocenie organu, nie sposób było z całą pewnością uznać, że nieprzebywanie wymienionego w spornym lokalu spełniało przesłanki do jego wymeldowania. Opisana wyżej decyzja Wojewody Pomorskiego została zaskarżona w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez M. S. Podniesione w skardze zarzuty objęły: 1/ naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, 2/ naruszenie art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, 3/ naruszenie art. 35 u.e.l. poprzez niewymeldowanie K. M. pomimo dobrowolnego opuszczenia przez niego przedmiotowego lokalu. Zdaniem skarżącej dokonana ocena materiału dowodowego była jednostronna. W sprawie zupełnie pominięto składane przez skarżącą wyjaśnienia, co do stanu faktycznego sprawy, a uwzględniono wyłącznie wyjaśnienia K. M. Nie wskazano przy tym powodów, dla których twierdzeniom skarżącej odmówiono wiarygodności. Jeśli w postępowaniu były zaś jakieś okoliczności sporne, to należało przeprowadzić dodatkowe dowody z zeznań świadków, a nie dowolnie rozstrzygać wątpliwości na korzyść jednej ze stron. Brak powołania jakichkolwiek świadków skarżąca oceniła jako zaniechanie organów obu instancji, zarzucając dodatkowo organowi odwoławczemu, że faktycznie nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia sprawy. Skarżąca podkreśliła, że skoro organ odwoławczy miał wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy - na co kilkukrotnie wskazał w uzasadnieniu decyzji - to powinien je rozwiać, przeprowadzając w sprawie konkretne dowody, a nie tłumaczyć te wątpliwości jedynie w oparciu o wyjaśnienia K. M. Skarżąca podkreśliła, że K. M. nie został przymusowo usunięty przez nią z lokalu. Po rozwodzie dobrowolnie opuścił lokal i zabrał swoje rzeczy. Dla wykazania tej okoliczności skarżąca wystąpiła do Sądu o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków - córek stron. W tym zakresie w ocenie skarżącej w sprawie powinny być przeprowadzone dodatkowe dowody już na etapie postępowania administracyjnego. Dowodów takich nie przeprowadzono, a jednocześnie bezpodstawnie odmówiono wiarygodności oświadczeniu skarżącej w kontrze do oświadczenia K. M. Skarżąca podkreśliła, że K. M. na dzień złożenia skargi (3 luty 2023 r.) nie wystąpił z powództwem o przywrócenie naruszonego posiadania. Oczekiwanie na to, czy dana osoba złoży w terminie pozew o przywrócenie naruszonego posiadania, nie powinno przesądzać o wyniku sprawy o wymeldowanie. W ocenie skarżącej oświadczenie K. M. o zamiarze powrotu do lokalu miało charakter pozorny. Od dobrowolnego opuszczenia przez niego lokalu minęło bowiem bardzo dużo czasu i nie podjął w tym czasie działań w celu przywrócenia rzekomo naruszonego posiadania, a także urządził swój ośrodek życiowy w innym miejscu z nową partnerką i nie mieszka już na działce w domku holenderskim. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że odmowa wymeldowania K. M. z miejsca pobytu stałego znajdowała uzasadnienie faktyczne i prawne. Na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 r. K. M. oświadczył, że wnosi o oddalenie skargi oraz że nie są prawdą twierdzenia, aby nie było go w mieszkaniu pół roku. Wskazał, że w marcu 2023 r. przebywał w domu codziennie, gdyż czekał na ważną pocztę. Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. M. S. podtrzymała skargę. Skarżącą oświadczyła, że były mąż nie złożył pozwu o przywrócenie posiadania, nadal nie zamieszkuje w mieszkaniu w R., nie pojawia się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu poddano decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 grudnia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Pruszcz Gdański z dnia 27 lipca 2022 r. o odmowie wymeldowania K. M. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w R. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2022 r., poz. 1191 ze zm., dalej jako "u.e.l."), stanowiący, że organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1 tej ustawy, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2 (właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu) decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W świetle wskazanej regulacji decyzja w sprawie wymeldowania ma charakter związany i zapada, gdy spełnione zostaną przesłanki opuszczenia miejsca pobytu stałego oraz niedopełnienia obowiązku wymeldowania się. Pobytem stałym w rozumieniu przepisu art. 25 ust. 1 u.e.l. jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że o pobycie stałym przesądzają takie elementy jak: fizyczne przebywanie osoby w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar przebywania w tym miejscu (lokalu) w sposób stały (na stałe). Ze zmianą miejsca stałego pobytu, o której mowa w art. 35 u.e.l. mamy do czynienia w sytuacji, gdy dana osoba faktycznie nie przebywa w określonym lokalu i opuściła go na stałe, a zamiar ten jest związany z założeniem w innym - nowym miejscu - ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - przez złożenie stosownego oświadczenia, ale także w sposób dorozumiany - przez zachowanie, które wyraża wolę danej osoby trwałego skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu. Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu przepisu art. 35 u.e.l. następuje, gdy opuszczenie to jest dobrowolne i ma charakter trwały. Przez trwałe opuszczenie miejsca stałego pobytu należy rozumieć przebywanie poza tym miejscem z równoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym (por. wyroki NSA z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2961/20, z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2915/18, z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2065/14, z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 863/17), połączone z brakiem woli powrotu do miejsca swojego dotychczasowego zameldowania. Przyjmuje się, że opuszczenie miejsca pobytu ma charakter trwały również wtedy, gdy dana osoba obiektywnie nie może już zrealizować swojej woli przebywania w lokalu. Opuszczenie lokalu można z kolei uznać za dobrowolne, jeżeli wynikało z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce. O dobrowolności decyduje samodzielna rezygnacja z przebywania pod danym adresem, nie zaś rezygnacja wywołana przymusem osoby trzeciej. Przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że co do zasady, nie traci dobrowolnego charakteru wyprowadzenie się z dotychczasowego miejsca zamieszkania, jeżeli ma ono na celu poprawienie komfortu życiowego strony poprzez uniknięcie sytuacji konfliktowych, związanych ze wspólnym zamieszkiwaniem (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. II OSK 140/07, wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 grudnia 2012 r., sygn. III SA/Łd 459/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. III SA/Kr 28/22). Zdaniem Sądu, opuszczenie lokalu z uwagi na konflikt rodzinny, w sytuacji gdy nie doszło jeszcze do realnej utraty możliwości korzystania z lokalu (w tym dana osoba posiada klucze do lokalu i może do niego przychodzić, lecz zamieszkiwanie w określonych warunkach przestało jej odpowiadać) należy postrzegać w kategoriach dobrowolnej zmiany miejsca zamieszkania. Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać także należy, że przez dobrowolność opuszczenia lokalu, w którym dana osoba jest zameldowana na pobyt stały, rozumie się także sytuację, w której, niezależnie od okoliczności opuszczenia lokalu, opuszczający lokal nie podejmuje w istocie żadnych działań zmierzających do przywrócenia możliwości przebywania w lokalu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 572/18). Zatem również w sytuacji, w której istniałby konflikt rodzinny, który w odczuciu danej osoby utrudnia jej funkcjonowanie w miejscu dotychczasowego stałego pobytu lub nawet dana osoba została pozbawiona dostępu do lokalu przez wymianę zamków w drzwiach, przesłanka istnienia woli opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu jest uznawana za spełnioną, jeśli osoba ta nie podejmuje formalnych działań prawnych zmierzających do przywrócenia swojego pobytu w miejscu zameldowania. W tych sytuacjach brak działania należy traktować jako dorozumianą i następczą akceptację stanu trwałego opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu. O opuszczeniu lokalu można wobec tego mówić wówczas, gdy dana osoba, nie korzysta z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 962/18). Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o wymeldowanie jest zatem wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy osoba wymeldowywana przebywa w danym miejscu, a jeśli w lokalu nie przebywa, to jakie były przyczyny jej wyprowadzenia się i czy całokształt okoliczności wskazuje, że wyprowadzenie to ma charakter trwały i było dobrowolne. W toku postępowania administracyjnego na organach obu instancji spoczywa wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym celu, uwzględniając treść przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie o określonym przedmiocie, organ administracji - jako dysponent postepowania dowodowego - określa jakie okoliczności faktyczne pozostają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i postanawia o przeprowadzeniu w sprawie określonych dowodów. Materiał dowodowy w sprawie powinien być zebrany i rozpatrzony przez organ w sposób wyczerpujący. Braki materiału dowodowego świadczą o naruszeniu przez organ obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jeżeli poprzez braki materiału dowodowego nie można ustalić istotnych okoliczności sprawy, naruszenie przepisów postępowania dowodowego w postaci art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie może być w tym przypadku kwalifikowane inaczej niż jako naruszenie, które bezpośrednio wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy. Analogicznie należy ocenić sytuację, gdy zebrany materiał dowodowy jest w istocie wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia, lecz dokonana w sprawie analiza tego materiału nie doprowadziła organu do zajęcia stanowiska, co do istotnych okoliczności danej sprawy. W tej sytuacji wydanie decyzji merytorycznej, jest co najmniej przedwczesne i podjęte z istotnym naruszeniem art. 80 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ocena, czy każda istotna dla sprawy okoliczność została udowodniona. Ocena ta nie może być dowolna i musi być dokonywana na podstawie zebranych w sprawie dowodów rozpatrywanych we wzajemnym powiązaniu i całokształcie. Jak wskazano wyżej, w sprawie prowadzonej w sprawie wymeldowania należało zatem wyjaśnić i ustalić m.in. to, czy opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wskazał natomiast, że ma on wątpliwość, czy opuszczenie lokalu było dobrowolne, a w konsekwencji, czy w sprawie w ogóle zaistniały przesłanki do dokonania wymeldowania, czy też nie. Nie ma więc podstaw, w ocenie Sądu, aby przyjąć, że kwestie te zostały przez organ jednoznacznie ustalone. Wojewoda Pomorski pomimo tego, że utrzymał w mocy decyzję o odmowie wymeldowania, w istocie nie dokonał oceny, czy była ona prawidłowa, to jest czy jego stanowisko w sprawie jest zbieżne ze stanowiskiem organu rozpoznającego sprawę w I instancji. Dostrzec należy, że wbrew sugestiom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji nie wyrażał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i przyjął, że opuszczenie lokalu przez K. M. nie było w jego ocenie dobrowolne, gdzie akcent położono na fakt utraceniu dostępu do kluczy. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w oparciu o art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. byłoby w przedmiotowej sprawie zatem uprawnione, gdyby organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu materiału dowodowego również doszedł do zbieżnego ze stanowiskiem organu I instancji przekonania. W tym zakresie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kilkukrotnie powoływał się natomiast na wątpliwości jakie powziął w sprawie. Z treści uzasadniania wynika także, że organ odwoławczy rozstrzygnął wątpliwości co do braku dobrowolności opuszczenia lokalu na korzyść jednej ze stron w sposób dowolny, to jest przyjął zaistnienie określonego faktu bez oparcia tego stwierdzenia o rzeczywistą i wyczerpującą analizę materiału dowodowego sprawy. Uzasadniając rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść K. M. organ powołał się w istocie jedynie na charakter przedmiotowej sprawy związanej z konfliktem pomiędzy byłymi małżonkami, zamiar powrotu wymienionego do lokalu oraz na hipotetyczną możliwość wystąpienia w przyszłości przez uczestnika z powództwem posesoryjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organu jest rozstrzyganie wątpliwości w oparciu o przeprowadzane w sprawie dowody. W tym znaczeniu nierozstrzygnięcie wątpliwości w sprawie jest równoznaczne z nieustaleniem stanu faktycznego oraz narusza też zasadę swobodnej oceny dowodów. Jeżeli na etapie postępowania odwoławczego organ uznał zabrany materiał dowodowy za niewystarczający, dysponował narzędziami do jego uzupełnienia. Pomimo powołania się na wątpliwości w sprawie, organ odwoławczy nie zdecydował się jednak na przeprowadzenie dalszych dowodów poza przesłuchaniem skonfliktowanych ze sobą stron. Odnosząc się w tym miejscu do zawartego w skardze wniosku strony o przesłuchanie świadków, na okoliczność trwałego i dobrowolnego opuszczenia lokalu przez uczestnika postępowania, Sąd dostrzega, iż istotnie tego rodzaju dowody nie zostały przeprowadzone przez organy. Uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczącego postępowania sądowoadministracyjnego, tego rodzaju dowody nie mogą być jednak przeprowadzone w zastępstwie organu przez Sąd. Zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest ograniczony do możliwości przeprowadzenia wyłącznie uzupełniających dowodów z dokumentów. Tym niemniej, w ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy, wbrew stanowisku organu odwoławczego, dawał podstawy do rozstrzygnięcia, czy opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny i trwały, w szczególności uwzględniając przedstawiony na wstępie dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych, odnoszący się do wykładni art. 35 u.e.l. Przyjmując stanowisko odmienne, Wojewoda Pomorski w nieuprawniony sposób założył, że tak długo jak dla uczestnika biegnie termin do wystąpienia z powództwem posesoryjnym, kwestia dobrowolności lub braku dobrowolności opuszczenia lokalu nie może być jednoznacznie ustalona przez organ administracyjny. Dla odmowy wymeldowania, w ocenie Sądu, znaczenie mogło mieć w tej sprawie zaś jedynie to, gdyby uczestnik rzeczywiście skorzystał już z przysługujących mu środków prawnych. Brak skorzystania z powództwa posesoryjnego, także przed upływem terminu do jego wniesienia, nie powinien natomiast powodować stanu zawieszenia i uchylania się przez organ od oceny tej okoliczności. W tym zakresie, to jest na tle kwestii wystąpienia z powództwem posesoryjnym, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym skargę w pełni podziela, że powiązanie przesłanki opuszczenia miejsca stałego zamieszkania z kwestią dobrowolności ma jedynie takie znaczenie, że nie może dojść do wymeldowania tak długo, jak długo zainteresowany podejmuje próby przywrócenia zamieszkiwania (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 2224/19). Skorzystanie lub brak skorzystania z powództwa posesoryjnego przez osobę, która niewątpliwie opuściła lokal, powinno być zatem rozważane w sprawie o wymeldowanie, tylko w tym znaczeniu. Sąd podzielił tym samym stanowisko strony skarżącej, że samo oczekiwanie na to, czy dana osoba złoży w terminie pozew o przywrócenie naruszonego posiadania, nie powinno determinować rozstrzygnięcia sprawy o wymeldowanie. Przede wszystkim, zdaniem Sądu, nie stanowiło to przeszkody do dokonania przez organ oceny, czy opuszczenie lokalu przez K. M. miało charakter dobrowolny. Reasumując, Sąd ocenił, że wydanie decyzji odwoławczej w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. bez rozstrzygnięcia powziętych i zaakcentowanych przez organ wątpliwości co do okoliczności faktycznych sprawy oraz brak zajęcia przez organ odwoławczy jednoznacznego stanowiska w kwestii, czy opuszczenie lokalu przez uczestnika miało charakter dobrowolny i trwały, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wadliwy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Organ uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię prawa i rozważy wystąpienie przesłanek wymeldowania, uwzględniając stan faktyczny sprawy aktualny na dzień jej rozpoznawania, w tym okoliczność braku wystąpienia przez uczestnika do sądu powszechnego z powództwem posesoryjnym. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.