III SA/Gd 110/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 maja 2017 r. nr [...] Decyzją z dnia 30 maja 2017 r. nr [...] Wójt Gminy K., po rozpatrzeniu wniosku A. M. z dnia 31 marca 2017 r. odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pieniężnego na całkowite pokrycie kosztu zakupu niezbędnych leków wynikających z recept wystawionych przez lekarza prowadzącego leczenie oraz odmówił przyznania świadczenia pieniężnego na całkowite pokrycie kosztu wykonania zleconego przez lekarza prowadzącego leczenie niezbędnego badania specjalistycznego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 3, art. 14, art. 36 pkt 1 lit c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2016, poz. 930 ze zm.) Organ wskazał, że pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r. wezwał stronę do sprecyzowania wniosku z dnia 31 marca 2017 r. poprzez: przedłożenie zaświadczenia określającego niezbędne badania specjalistyczne jakie wnioskodawca musi wykonać wraz z ich kosztem oraz o określenie wysokości kosztów, o których całkowite pokrycie się ubiega. W dniu 25 kwietnia 2017 r. strona dostarczyła organowi informację, że oczekuje przyznania pomocy społecznej w następujących rozmiarach: na pokrycie kosztów zakupu niezbędnych leków wynikających z recept wystawionych przez lekarza prowadzącego leczenie – 550 zł oraz na pokrycie kosztu wykonania zleconego przez lekarza prowadzącego leczenie niezbędnego badania specjalistycznego - 850 zł. Strona dołączyła do wyjaśnień kserokopie recept oraz kserokopię skierowania na badanie. Natomiast organ wskazał, że do kserokopii recept strona nie dostarczyła wymaganego kosztu zakupu leków. Na podstawie przeprowadzonego w dniu 26 kwietnia 2017 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca ur. w 1978 r., jest kawalerem, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest zarejestrowany w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku i wg. złożonego oświadczenia nie podejmuje żadnej pracy. A. M. oświadczył ponadto podczas wywiadu, że długotrwale choruje oraz, że ponownie wystąpił z wnioskiem wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ponieważ poprzednie orzeczenie w tym przedmiocie utraciło ważność z dniem 30 czerwca 2016 r. Ustalono, że w miesiącu lutym 2017 strona nie uzyskała żadnego dochodu. Wystąpiono ponadto z zapytaniem do lekarza odnoście wystawianych dla A. M. skierowań na badania specjalistyczne. Odmawiając przyznania świadczeń organ wskazał, że w przypadku świadczenia na wykup leków, powodem odmowy jest niedostarczenie wymaganego kosztu zakupu leków, o co strona była wzywana pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r. Jako powód odmowy przyznania świadczenia na pokrycie kosztów badania specjalistycznego organ wskazał natomiast na dostępną stronie możliwość ubiegania się o wykonanie tego badania bezpłatnie w ramach NFZ. W odpowiedzi na zapytanie organu lekarz ZOZ wskazał bowiem, że stronie wystawiane są skierowania na badania specjalistyczne z całkowitą odpłatnością na jej własne życzenie, gdyż skierowania na badania w ramach NFZ mogą wystawiać tylko lekarze specjaliści. W ocenie organu w sprawie nie bez znaczenie jest także to, że strona korzysta z innych form pomocy, ośrodek nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb o które wnioskuje strona, ponieważ dysponuje ograniczoną ilością środków finansowych. A. M. wniósł odwołanie od ww. decyzji podnosząc, że nie wezwano go do dostarczenia kosztu zakupu leków, nie był zawiadomiony o wystąpieniu przez organ o udzielenie informacji przez Zakład Opieki Zdrowotnej oraz nie miał możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium w pełni podzieliło argumentację, że w sprawie zaistniały okoliczności przemawiające za odmową przyznania stronie zasiłku celowego. tj. okoliczność, że wnioskodawca nie dostosował się do wezwania organu z dnia 3 kwietnia 2017 r. oraz korzysta z zasiłku okresowego oraz z zasiłku celowego na inne potrzeby bytowe, a zatem ma możliwość samodzielnego zabezpieczenia podstawowych potrzeb. Nadto wnioskodawca chciałby, aby organ pokrył mu koszt badania specjalistycznego wykonywanego prywatnie, albowiem nie dysponuje skierowaniem od stosownego lekarza specjalisty. W takim przypadku miałby bowiem zapewnione bezpłatne badanie w ramach NFZ. Mając to na uwadze, Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem, że niedopuszczalne jest pokrywanie kosztów prywatnych badań z budżetu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji wskazano końcowo, że osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej, musza liczyć się z tym, że nie otrzymają świadczenia o które wnioskowały lub otrzymają je w niższej niż żądana wysokości, bowiem zależy to od możliwości finansowych poszczególnych ośrodków pomocy społecznej i od liczby potrzebujących. Kolegium znana jest zaś z urzędu sytuacja finansowa organu I instancji, kwoty jakimi dysponuje, ilość podopiecznych oraz średnie kwoty zasiłków celowych i okresowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. A. M. podkreślił, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są dla niego krzywdzące, ponieważ odmowa przyznania zasiłku celowego w sytuacji, gdy skarżący żyje w warunkach poniżej godności ludzkiej, stanowi zaprzeczenie idei pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do naruszenia art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 3, art. 39 ust. 1 i 2, art. 100 ust 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 1 pkt 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 30 Konstytucji RP. Skarżący zaakcentował, że w piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. organ nie wskazał w jaki sposób na być określony koszt leków. Pismo to zostało doręczone stronie w dniu 18 kwietnia 2017 r. Odpowiedź z dnia 25 kwietnia 2017 r. została zatem udzielona przez stronę w terminie i w piśmie tym określony został koszt niezbędnych leków. Ponadto do ww. pisma zostały dołączone kserokopie recept z nazwami leków, zaś oryginały recept zostały podane do wglądu w czasie wywiadu środowiskowego. Jednocześnie w trakcie tego wywiadu pracownik socjalny nie poruszał kwestii określenia kosztu leków. Żadnym pismem nie zwrócono się do strony o wykazanie kosztu zakupu leków w inny sposób. Organ z kolei prowadził już wcześniej postępowanie w sprawie przyznania stronie zasiłku celowego na wykupienia analogicznych leków oraz miał możliwość samodzielnego uzyskania wyceny leków. Skarżący zakwestionował także argumentację organu przytoczoną dla uzasadnienia odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztu badania specjalistycznego. W tym zakresie wskazał, że odmowa została w tym przypadku oparta wyłącznie na piśmie otrzymanym przez organ od kierownika ZOZ [...] bez jej zweryfikowania przez NFZ. Zawarta w tym piśmie informacja jest zaś nieprawdziwa, ponieważ badanie MRI spektroskopia mózgowa ze wzmocnieniem kontrastowym, nie podlega refundacji i jest wykonywane wyłącznie za odpłatnością. Skarżący podkreślił również, że organ I instancji nie wziął pod uwagę (choć fakt ten znany był mu z urzędu w związku z innymi prowadzonymi sprawami), że w miesiącu marcu 2017 r. skarżącemu nie wypłacono zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na inne potrzeby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), Sąd uznał, że narusza ona prawo. Przy rozpoznaniu skargi Sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu o przyznanie skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu leków i badania specjalistycznego organy administracyjne dopuściły się naruszenia wskazanych niżej przepisów postępowania, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych A. M. wnioskiem z dnia 31 maja 2017 r. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztu zakupu niezbędnych leków oraz kosztu wykonania zleconego przez lekarza prowadzącego leczenie niezbędnego badania specjalistycznego. Jest w okolicznościach sprawy bezsporne, że skarżący spełnia przesłanki przewidziane przepisem art. 8 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", do przyznania świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie. Według treści tego przepisu, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634,00 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Zatem spełnienie kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, uprawniało skarżącego do ubiegania się o pomoc finansową z pomocy społecznej, w tym o zasiłek celowy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Przyznanie przedmiotowego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej mieści się w ramach uznania organu administracyjnego. Świadczy o tym użyty przez ustawodawcę zwrot "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy". Należy podkreślić, że Sąd nie będąc uprawnionym do badania merytorycznej zasadności (celowości) takiej decyzji, bada jej zgodność z przepisami postępowania. Zatem ostateczna decyzja wydana przez organ administracyjny w granicach przysługującego mu z mocy konkretnego przepisu uznania, może być uchylona przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy np. organ pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe, lub dokonuje oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w niniejszym postępowaniu o przyznanie skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego organy administracyjne dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z treścią przytoczonego wyżej przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, od uznania organu administracyjnego zależy samo przyznanie zasiłku celowego oraz jego wysokość. Nie oznacza to jednak, że organ administracyjny może w sposób dowolny decydować, czy o przyznaniu zasiłku celowego, czy o jego wysokości. Przyczyny odmowy przyznania tego zasiłku lub przyznania go w określonej wysokości winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmawiając przyznania zasiłku celowego na zakup leków stwierdził, że odmowa spowodowana jest faktem, że skarżący nie wniósł do kserokopii recept wymaganego kosztu zakupu leków, o który wnioskowano w piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. Jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia na pokrycie kosztów badania specjalistycznego organ wskazał natomiast na dostępną stronie możliwość ubiegania się o wykonanie tego badania bezpłatnie w ramach NFZ. Zostało to zaaprobowane przez organ odwoławczy, który utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Sąd nie podziela takiego stanowiska organów w powyższej kwestii. Najpierw należy zauważyć, że w piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. skarżący został wezwany do sprecyzowania swojego wniosku poprzez: " określenie niezbędnych leków wraz z ich kosztem i do przedłożenia zaświadczenia określającego niezbędne badania specjalistyczne." W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie z dnia 25 kwietnia 2017 r. stwierdził, że wnosi o całkowite pokrycie kosztów zakupu niezbędnych leków wynikających z recept w wysokości 550 zł oraz na pokrycie kosztu wykonania zleconego przez lekarza prowadzącego leczenie niezbędnego badania specjalistycznego w wysokości 850 zł. Do pisma dołączono kserokopie dwóch recept oraz kserokopię skierowania na badanie. Mając na uwadze treść skierowanego do skarżącego wezwania z dnia 3 kwietnia 2017 r. należy stwierdzić, że nie wynikało z niego, że skarżący winien był przedstawić szczegółowe wyliczenie kosztów zakupu leków. W ocenie Sądu, podając łączną kwotę zakupu leków, A. M. zastosował się do wezwania organu. Co istotne w sprawie, a na co wskazywał skarżący w odwołaniu, jak również w skardze, w trakcie przeprowadzonego z nim w dniu 26 kwietnia 2017 r. wywiadu środowiskowego ( brak wywiadu w aktach administracyjnych – adnotacja Sądu) pracownik socjalny nie poruszał kwestii określenia kosztu leków, nadto żadnym pismem nie zwrócono się do skarżącego o wykazanie kosztu zakupu leków w inny sposób. W skardze wskazano przy tym, że wcześniej było prowadzone postępowanie w sprawie przyznania stronie zasiłku celowego na wykupienia analogicznych leków. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że nie można w rozpoznawanej sprawie mówić o dokonaniu przez oba orzekające w sprawie organy prawidłowej analizy rzeczywistych potrzeb wnioskodawcy z podziałem na te, które jest w stanie sfinansować samodzielnie i te, których realizacja wymagałaby pełnego lub częściowego sfinansowania ze środków przyznanych w ramach wnioskowanego świadczenia. W sytuacji, gdy skarżący ubiegał się o pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup leków wymienionych w ww. niezrealizowanych receptach oczywistym było, że skarżący nie mógł przedstawić rachunków zakupu leków. Organ mógł natomiast zobowiązać skarżącego do przedstawienia przedmiotowych recept z dokonaną przez aptekę wyceną leków (czego w piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. nie zrobił ), bądź ustalić te koszty we własnym zakresie, choćby za pośrednictwem internetu. Organ nie uznał przy tym - z niewiadomych przyczyn - podanej przez skarżącego kwoty niezbędnej na zakup leków za wypełnienie skierowanego do niego wezwania do uzupełnienia wniosku. Odnośnie pokrycia kosztu wykonania badania MRI spektroskopia mózgowa ze wzmocnieniem kontrastowym, organ powołał się na treść pisma Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" Sp. z o.o. z dnia 9 maja 2017 r., z którego wynika, że stronie na własne życzenie wystawiono skierowania na badania specjalistyczne, do wykonania prywatnie, natomiast skierowania w ramach NFZ mogą wystawiać jedynie lekarze specjaliści. Odnosząc się do tego w skardze skarżący wskazał, że oparcie stanowiska organów wyłącznie na ww. piśmie, bez jego zweryfikowania przez NFZ jest nieprawidłowe. Zawarta w tym piśmie informacja jest zaś nieprawdziwa, ponieważ badanie MRI spektroskopia mózgowa ze wzmocnieniem kontrastowym, nie podlega refundacji i jest wykonywane wyłącznie za odpłatnością. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że nie może się do tak sformułowanego zarzutu ustosunkować, bowiem dotąd ten aspekt sprawy został przemilczany. Zauważyć trzeba, że skarżący nie mógł się do treści ww. pisma z dnia 9 maja 2017 r. odnieść, bowiem nie został poinformowany o jego wpływie do organu i możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Nadto organ pierwszej instancji uzasadniając odmowę przyznania zasiłku wskazywał, że skarżący korzysta z innych form pomocy, w tym w formie zasiłku okresowego, jak również zasiłku celowego na inne potrzeby życiowe. Na ww. kwestie zwrócił skarżący uwagę w odwołaniu, należy jednak wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co daje podstawę do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.. Bezzasadność odwołania Kolegium uzasadniło ogólnikowymi stwierdzeniami bez odniesienia się do rzeczywistej argumentacji zaprezentowanej przez skarżącego w odwołaniu. Organ odwoławczy, po przedstawieniu ustaleń faktycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji, ograniczył się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia, że aprobuje stanowisko organu pierwszej instancji, nadto przedstawił krótką argumentację wskazującą na subsydiarną funkcję pomocy społecznej oraz konieczność współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. W niniejszej sprawie uwadze Kolegium umknęło również, że przedłożone wraz z odwołaniem akta sprawy są niekompletne, nie zawierają bowiem m.in. wywiadu środowiskowego, na który powołano się w decyzji, na ich podstawie nie można również ustalić, jaką pomocą skarżący został objęty wcześniej, co również było przyczyną odmowy przyznania pomocy. W piśmie przewodnim organu pierwszej instancji z dnia 29 czerwca 2017 r. wskazano, że oryginały akt sprawy zostały w całości przekazane do SKO w związku ze złożonym przez skarżącego odwołaniem od innej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, by rozstrzygając sprawę Kolegium opierało się na tych aktach. Powyższe również uzasadnia postawienie zarzutu, że decyzja tego organu odwoławczego została zatem wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższe sprawia, że w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., jak również naruszenia nasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Brak dokonania prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie uzasadnia stwierdzenie przez Sąd uchybienia przez oba organy obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny całości materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. W przypadku organu odwoławczego prowadziło to również do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, organ ten naruszył również art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji za przedwczesne, bo nie poprzedzone dokonaniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz zebraniem i oceną całości materiału dowodowego należy uznać stanowisko obu organów, że brak było podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego właściwy organ winien mieć na uwadze powyższe stanowisko wskazujące na charakter naruszeń przepisów postępowania i wobec niewyjaśnienia sprawy we wskazanym wyżej zakresie musi uzupełnić materiał dowodowy w przedstawionych wyżej kierunkach oraz dokonać analizy merytorycznej całokształtu poczynionych w sprawie ustaleń. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy K..