III SA/Gd 1134/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 19 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznawania nagród i wyróżnień zawodnikom oraz trenerom i działaczom stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 19 lutego 2009 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyznawania wyróżnień i nagród zawodnikom oraz trenerom i działaczom. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 punkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.), art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r., Nr 226, poz.1675 ze zm. ) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298, ze zm.). Pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wyżej wskazaną uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 19 lutego 2009 r. domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie art. 31 ust. 1 i 3 oraz 35 ust. 5 i 6 ustawy o sporcie w szczególności poprzez przekroczenie delegacji ustawowej określonej w przepisach. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w § 1 ust. 1 uchwały zapisano, że nagrody i wyróżnienia są przyznawane zawodnikom za osiągnięcie wysokich wyników sportowych we współzawodnictwie międzynarodowym oraz krajowym, trenerom oraz działaczom zasłużonym w osiągnięciu wysokich wyników sportowych we współzawodnictwie międzynarodowym oraz krajowym. W § 2 uchwały przyjęto, że nagrody przyznaje Wójt Gminy [...] na wniosek określonych instytucji i organów. W § 4 oraz § 6 określono za osiągniecie jakich wyników (miejsc w zawodach) mogą być przyznane nagrody. W § 8 określono z kolei maksymalną wysokość nagrody uzależniając ją przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za poprzedni rok. Zdaniem Prokuratora, przyjęte przez Radę Gminy [...] regulacje zostały wydane na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy o sporcie kwalifikowanym i ustawy o kulturze fizycznej. Uchwała nie została dostosowana do nowych delegacji ustawowych zawartych w art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 35 ust. 5 i 6 ustawy o sporcie. Nie określa precyzyjnie wysokości nagród, które mogą być przyznawane zawodnikom lub trenerom czy działaczom. Zgodnie z obowiązującą obecnie delegacją ustawową Rada Gminy powinna określić w sposób precyzyjny wysokość nagród, które powinny być zróżnicowane ze względu na znaczenie danego sportu dla Gminy [...], osiągnięty wynik sportowy oraz znaczenie osiągnięć w działalności sportowej dla mieszkańców Gminy. Wysokość nagrody powinna zostać określona precyzyjnie w uchwale - bądź poprzez wskazanie kwoty jaką otrzyma osoba uprawniona za swoje osiągnięcia, bądź poprzez określenie sposobu jej wyliczenia. Wartości, które posłużą temu wyliczeniu muszą jednak być możliwe do ustalenia przez każdego adresata tej uchwały. Nieprawidłowym było zatem określenie jedynie maksymalnej wysokości nagrody bez możliwości jednoznacznego wyliczenia za jakie osiągnięcie sportowe jaka konkretna nagroda winna być przyznana. Ponadto, zdaniem Prokuratora, kompetencje w tym zakresie przysługują wyłącznie organowi stanowiącemu gminy, który nie może ich przekazać innemu organowi. Tymczasem Rada Gminy nie określając w analizowanej uchwale wysokości nagród dla zawodników, działaczy i trenerów, przekazała swoje kompetencje prawotwórcze organowi wykonawczemu. Z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 31 ustawy o sporcie wynika, że jego celem jest jasne określenie w uchwale jaką nagrodę, wyróżnienie, stypendium sportowe może uzyskać dany zawodnik osiągając określony wynik sportowy, wiedząc przy tym jakie znaczenie dla gminy ma dany sport oraz określenie jakie stypendium lub nagrody przewidziane są dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym. Według tego upoważnienia tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma możliwość stanowienia o wysokości stypendiów, nagród i wyróżnień, które są przyznawane na podstawie zawartych w uchwale zasad i trybu. Kolejnym naruszeniem, zdaniem Prokuratora, było pomięcie ustawowego kryterium przyznania nagród i wyróżnień w postaci określenia rodzaju sportu mającego znaczenia dla danej jednostki samorządowej. Rada Gminy [...] nie zróżnicowała dyscyplin sportowych, których uprawianie uznane być mogło za mające znaczenia dla Gminy do czego zobowiązywało ją upoważnienie ustawowe zawarte w art. 31 ust. 3 i art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie. Jednocześnie nie określono precyzyjnie za jakie konkretnie osiągniecie sportowe powinna zostać przyznana nagroda. W szczególności nie wskazano wysokości nagród za zajęcie poszczególnych miejsc w zawodach określonej rangi, jak też wskazano w § 8, iż Wójt całkowicie arbitralnie może przyznawać nagrody dla zwycięzców turniejów, zawodów i olimpiad lub innej formy współzawodnictwa sportowego organizowanych przez instytucje lub jednostki organizacyjne. Nie podano przy tym o jakiego rodzaju turnieje lub zawody chodzi - w jakich konkretnie dyscyplinach i jakie znaczenie jest tych dyscyplin dla społeczności lokalnej. Ponadto, w odniesieniu do trenerów i działaczy, przedmiotowa uchwała nie przewiduje w ogóle kryteriów pozwalających na określenie za jakie osiągnięcia winna zostać przyznana nagroda lub wyróżnienie. W treści uchwały użyto jedynie nieprecyzyjnego określenia, iż nagrody mogą być przyznawane trenerom oraz działaczom zasłużonym w osiągnięciu wysokich wyników sportowych we współzawodnictwie międzynarodowym oraz krajowym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] podniosła, że przedmiotowa skarga nie spełnia znamion art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co nie może spowodować nieważności przedmiotowej uchwały. Ponadto, zdaniem organu, przedmiotowa uchwała podjęta została w roku 2009 przez radnych Rady Gminy [...] ówczesnej kadencji i dotychczas nie miała zastosowania. Jednakże organ podzielając stanowisko Prokuratora, poinformował że na najbliższej sesji Rady Gminy przedłożony zostanie Radzie projekt uchwały w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z dnia 19 lutego 2009 r. stanowiącej przedmiot wniesionej do sądu skargi. W dniu 23 lutego 2017 r. do Sądu wpłynęło pismo Rady Gminy [...] wraz z uchwałą nr [...] z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie uchylenia uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie przyznawania wyróżnień i nagród zawodnikom oraz trenerom i działaczom, podjętą na sesji Rady w dniu 14 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.), w tym w sprawach, w których rozpoznawane są skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 punkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Na wstępie wskazać trzeba, że skarga Prokuratora Rejonowego w [...] wniesiona została na podstawie art. 8 § 1 w związku z art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. W świetle art. 8 cytowanej ustawy prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o inicjacji i udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a słuszność tej decyzji nie podlega ocenie ze strony sądu administracyjnego. Skarga jest zasadna, jednak z innej przyczyny niż wskazane w jej treści. Niewątpliwie zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy o charakterze abstrakcyjnym, zaś jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa nieokreślonej co do tożsamości kategorii potencjalnych adresatów. Uchwała ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego sprowadzającego się do relacji pomiędzy organami administracji publicznej czy jednostkami podległymi im organizacyjnie, gdyż jej postanowienia określają warunki, na jakich następuje przyznawanie nagród i wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe pomiotom zewnętrznym, to jest zawodnikom sportowym, trenerom i działaczom (zob. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Gl 1031/06; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.) zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 punkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowy, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (zob. art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). Bezsporne jest, że będąca przedmiotem skargi uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Powyższa okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 punkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Innymi słowy, nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz.118 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro obowiązujące przepisy prawa przewidywały obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego, będący warunkiem ich wejścia w życie, to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co każdorazowo, bez względu na treść aktu – skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości. Należało zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Należy w tym miejscu wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku był obowiązany rozpatrzyć przedmiotową sprawę merytorycznie, mimo że Rada Gminy [...] dokonała uchylenia zaskarżonej uchwały, podejmując w dniu 14 lutego 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie przyznawania wyróżnień i nagród zawodnikom oraz trenerom i działaczom. Należy mieć bowiem na uwadze, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym uchylenie aktu prawa miejscowego zaskarżonego do sądu nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Wskazana powyżej przyczyna wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały czyni zbędnym odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze.