III SA/Gd 1138/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 12 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: organ I instancji) z dnia 19 maja 2021 r. nr [...] odmawiającą P. K. (dalej: strona, skarżący) przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości, finansowania i wypłacania dodatków mieszkaniowych regulują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2133 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r., nr 156, poz. 1817 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", w brzmieniu obowiązującym do 1 lipca 2021 r. - w związku z art. 36 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz.U. z 2021 r., poz. 11). Dodatek mieszkaniowy przysługuje m.in. najemcom lokali mieszkalnych, ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Stanowi o tym przepis art. 3 ust. 1 ustawy. Kwota najniższej emerytury obowiązująca w dniu złożenia wniosku - od 1 marca 2021 r. - wynosiła 1250,88 zł. 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku wynosiło zatem 2.189,04 zł. Kolegium ustaliło, że średni miesięczny dochód jednoosobowego gospodarstwa domowego skarżącego w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynosił 2.644,11 zł (dowód: zaświadczenie ZUS z 28 kwietnia 2021 r.). Dalej Kolegium wskazało, że wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Wydatkami tymi są: 1) czynsz, 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Nie stanowią wydatków wydatki poniesione z tytułu: 1) ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów, 2) opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Stanowi o tym przepis art. 6 ust. 4 ustawy. Z załączonych do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego dowodów wynika, że skarżący jest najemcą części lokalu mieszkalnego o powierzchni 13,63 m2, składającej się z pokoju i części wspólnych w domu położonym w [...] przy ul. [...]. Opłaty związane z zajmowaniem przedmiotowego lokalu wynoszą 271,84 zł, w tym: wywóz nieczystości - 33 zł, centralne ogrzewanie - 97 zł, opłata za dostawę zimnej wody i odprowadzanie ścieków - 80 zł (zgodnie z oświadczeniem właściciela z 9 maja 2021 r.) oraz czynsz jak za lokal komunalny w wysokości 61,84 zł. Powołując art. 6 ust. 6 ustawy Kolegium wskazało, że do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy, 2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Zgodnie z zarządzeniem Nr [...] Burmistrza Miasta R. z dnia 19 maja 2014 r. w sprawie ustalenia czynszu za lokale wchodzące w skład zasobu mieszkaniowego gminy stawka bazowa czynszu obowiązująca w lokalach mieszkalnych tworzących mieszkaniowy zasób gminy dla lokalu mieszkalnego wynosi 5,54 zł za m2. Z tytułu wspólnej kuchni stawka ta podlega obniżeniu o 5%, a za lokal na wspólnym korytarzu o 10%. Stawka bazowa obniżona o 15% wynosi 4,71 zł za m2. Ustalony według stawki gminnej czynsz za lokal mieszkalny o powierzchni 13,13 m2 wynosi 61,84 zł. Suma wydatków przyjętych do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego wynosi zatem 271,84 zł. Miesięczny dochód skarżącego wynosi 2644,11 zł i przekracza 150% najniższej emerytury (1.876,32 zł). Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie jednoosobowym, którego średni miesięczny dochód jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury. 20% dochodu gospodarstwa domowego skarżącego to kwota 528,82 zł. Kwota wydatków, do których poniesienia zobligowany jest skarżący (271,84 zł) jest niższa od kwoty dochodu jaką skarżący - zgodnie z przepisami art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy - zobowiązany jest przeznaczyć na utrzymanie lokalu mieszkalnego (528,82 zł). Różnica, o której mowa w przepisach art. 6 ust. 1 i 2 ustawy stanowi kwotę ujemną, zatem dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję skarżący wskazał, że powołane w decyzji przepisy odbiegają w bardzo istotny sposób od rzeczywistości, nie uwzględniając w uczciwy sposób potrzeb człowieka, w tym dodatku mieszkaniowego. Poziom wydatków na utrzymanie urzędników zajmujących się przyznawaniem dodatków mieszkaniowych przekracza poziom przyznawanych dodatków, co jest nielogiczne. Skarżący podniósł również, że wskutek zajęcia komorniczego (błędnego w jego ocenie) potrącane jest z jego dochodów około 700 zł miesięcznie. Skarżący zwrócił się do Sądu o pomoc w tej sprawie wskazując, że gdyby komornik umorzył postępowanie nie byłby skarżącemu potrzebny dodatek mieszkaniowy. Wskazał również na swój wiek, stan zdrowia oraz niepełnosprawność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Wniesiona w tej sprawie skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kwestie dodatków mieszkaniowych normuje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2133), dalej zwana "ustawą". W sprawie zastosowanie miały przepisy ww. ustawy w brzemieniu obowiązującym do dnia 1 lipca 2021 r., w związku z art. 36 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz.U. z 2021r., poz. 11). Zgodnie z tym przepisem do spraw o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 11, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 11, w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożony został przez skarżącego w dniu 18 marca 2021 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (1 lipca 2021r.), stąd też do oceny tego wniosku zastosowanie miały przepisy dotychczasowe, jak słusznie wskazało Kolegium, i według takiego też stanu prawnego będą przywoływane w dalszej części uzasadnienia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy w zakresie znajdującym zastosowanie w sprawie, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o jego przyznanie, średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie przekroczył w gospodarstwie jednoosobowym 175% kwoty najniższej emerytury, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, z uwzględnieniem art. 6 ust. 8. Kolegium w tej sprawie prawidłowo ustaliło co wchodzi w skład dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 690 oraz z 2019 r. poz. 730, 752 i 992), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r. poz. 2134, z późn. zm.), dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1111, 924 i 1818), dopłaty do czynszu, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz.U. poz. 1540 oraz z 2019 r. poz. 1309), świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz.U. poz. 2529) oraz świadczenia uzupełniającego przyznanego na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz.U. poz. 1622). Wykładnia powyższego przepisu nie daje podstaw do odliczenia od dochodu potrąceń komorniczych, zaliczek na podatek dochodowy oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne. Ustawodawca w powyższym przepisie jednoznacznie bowiem określił, w formie katalogu zamkniętego, świadczenia podlegające odliczeniu oraz niepodlegające wliczeniu do dochodu, wobec czego nie może on podlegać wykładni rozszerzającej. Skoro zaś nie wymienił wśród nich potrąceń komorniczych, zaliczek na podatek oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne, to brak jest podstaw prawnych do odliczania ich od dochodu. W świetle tego uznać należało, że w niniejszej sprawie oba organy orzekające prawidłowo ustaliły dochód skarżącego (i w konwekcji dochód gospodarstwa domowego) poprzez przyjęcie, że miesięczny dochód skarżącego z tytułu emerytury wynosi 2644,11 zł i nie dokonały w tym zakresie żadnych odliczeń. Kwota ta została udokumentowana stosownym zaświadczeniem wydanym przez ZUS o wysokości pobieranej emerytury (k. 30 akt administracyjnych organu I instancji). W zaświadczeniu tym wskazano również, że "świadczenie ma potrącenie w kwocie miesięcznej 689,05 zł" oraz że w miesiącach od grudnia 2020 r. do lutego 2021 r. dokonano potrąceń w kwocie 661,02 zł miesięcznie. Jak wskazano wyżej, dla ustalenia wysokości dochodu dla celów przyznania dodatku mieszkaniowego fakt dokonywania tych potrąceń jest bez znaczenia. Wracając do treści art. 3 ust. 1 ustawy wskazać należy, że w niniejszej sprawie kwota najniższej emerytury obowiązująca w dniu złożenia wniosku – od 1 marca 2021 r. – wynosiła 1250,88 zł. 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym obowiązującej w dniu złożenia wniosku wynosiło zatem 2189,04 zł. Skarżący tym samym przekroczył kryterium dochodowe, jego dochód bowiem osiągany w tym okresie wynosił 2.644,11 zł, co wynika z zaświadczenia ZUS z dnia 28 kwietnia 2021 r. Z tego już zatem tylko powodu skarżącemu nie przysługiwało prawo do dodatku mieszkaniowego. Ponadto, na czym argumentację swoją skoncentrowały organy, przepis art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości: 1) 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym; 2) 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym; 3) 10% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym. Wskazane wyżej przepisy w sposób jednoznaczny określają kryteria nabycia prawa do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Jednym z warunków przyznania tego dodatku, jak wynika z treści art. 6 ust. 2 ustawy, jest ustalenie, że kwota dodatku nie jest wartością ujemną. Art. 6 ust. 4 ustawy stanowi, że wydatkami, o których mowa w ust. 3, są: 1) czynsz; 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej; 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną; 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego; 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego; 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych; 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Z kolei, w myśl art. 6 ust. 4a ustawy, nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4, wydatki poniesione z tytułu: 1) ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów; 2) opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Przepis art. 6 ust. 6 ustawy określa, jakie wydatki zalicza się do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Są nimi wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy (pkt 1) i opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu (pkt 2). Z art. 6 ust. 6 ustawy wynika, że do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego nie bierze się pod uwagę kwoty czynszu faktyczne uiszczanej za najem lokalu niewchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy, lecz kwotę czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Kolegium prawidłowo wskazało, powołując się na zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta R. z dnia 19 maja 2014 r. w sprawie ustalenia czynszu za lokale wchodzące w skład zasobu mieszkaniowego gminy, że ustalony według stawki gminnej czynsz za lokal mieszkalny o powierzchni 13,13 mkw wyniósłby 61,84 zł. W związku z powyższym opłaty związane z zajmowaniem przedmiotowego lokalu, dla potrzeb obliczenia dodatku mieszkaniowego, wynoszą 271,84 zł, w tym: wywóz nieczystości 33 zł, centralne ogrzewanie 97 zł, opłata za dostawę zimnej wody i odprowadzenie ścieków 80 zł, oraz czynsz jak za lokal komunalny 61,84 zł. Jak wyżej wskazano, w okresie 3 miesięcy poprzedzający datę złożenia wniosku skarżący był uprawniony do emerytury w wysokości 2644,11 zł brutto. 20% tych dochodów (art. 6 ust. 2 ustawy) stanowi kwotę 528,82 zł. Jeżeli uwzględnić, że wysokość dodatku mieszkaniowego, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy, winna stanowić różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie jednoosobowym, to w sprawie uzyskany wynik arytmetyczny daje kwotę ujemną: 271,84 zł – 528,82 zł. Tym samym trafnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że wnioskowane świadczenie skarżącemu się nie należy, albowiem dodatek mieszkaniowy może być przyznany jedynie w sytuacji, gdy w wyniku rachunkowych obliczeń ustalone zostanie, że kwota dodatku nie jest wartością ujemną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Op 21/21). Tymczasem sytuacja taka nie miała w kontrolowanej sprawie miejsca, albowiem wysokość dodatku mieszkaniowego – ustalona w sposób zgodny z treścią art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy dała kwotę ujemną (-256,98 zł). Wskazać należy, że dodatek mieszkaniowy ma na celu pokrycie z funduszy publicznych części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponieść osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Przyznanie dodatku stanowi formę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia oznaczonej kwotowo części kosztów zajmowanego mieszkania. Zakres pomocy, w tym również warunki jej otrzymania ściśle określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych. Organy rozpatrujące wnioski o jej udzielenie muszą zatem kierować się kryteriami tam określonymi. Nie są uprawnione do odstępowania od zasad wyraźnie uregulowanych w ustawie. Nie mogą zatem brać pod uwagę żadnych innych okoliczności poza wskazanymi w ustawie. Mimo zatem, że skarżący jest niewątpliwie osobą schorowaną oraz w trudnej sytuacji finansowej, obowiązujące w tej mierze przepisy nie pozwalały na przyznanie mu dodatku mieszkaniowego. Końcowo należy też wskazać, że Sąd w tej sprawie nie mógł wpłynąć w jakikolwiek sposób na prowadzoną wobec majątku skarżącego egzekucję komorniczą, kwestia ta bowiem leży nie tylko poza granicami tej sprawy, dotyczącej wyłącznie kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, ale leży też poza granicami kognicji sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do kontroli działania komornika sądowego. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) skargę oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).