III SA/Gd 115/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 grudnia 2009 r. nr [...]. Decyzją z dnia 7 grudnia 2009 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.), art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 8 ust. 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych nie stwierdził u G.B. choroby zawodowej wymienionej w pozycji 1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, tj. zatrucia ostrego albo przewlekłego lub ich następstwa wywołanego przez substancje chemiczne. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odnosząc się do dotychczasowego przebiegu sprawy (wydanie decyzji w dniu 31 stycznia 2006 r. przez organ I instancji, decyzja organu II instancji z dnia 22 marca 2006 r., wniosek strony o wszczęcie postępowania i jego zawieszenie ) wskazał, że decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydał po analizie materiału dowodowego, w tym karty oceny narażenia zawodowego, protokołów przyjęcia wyjaśnień wniesionych przez stronę oraz orzeczeń lekarskich, tj. orzeczenia nr [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. oraz orzeczenia nr [...] Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi (Klinika Chorób Zawodowych i Toksykologii) wraz z pismem uzupełniającym. Organ I instancji podał, że u w/w osoby, zatrudnionej w okresie 01.01.1996 – 12.06.2000 w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. Inspektorat w S. na stanowisku specjalista ds. pracowniczych rozpoznano przewlekłe zmiany w krtani o typie przerostu zwłaszcza lewego fałdu głosowego i hiperkinezę mięśniową. Choroby tej jednostka orzecznicza nie rozpoznała jako choroby zawodowej gdyż obecność w pomieszczeniu biurowym pentachlorofenolu (PCP), tj. czynnika toksycznego mogącego przyśpieszyć ujawnienie się zmian w krtani nie mogła być postrzegana jako obecność czynnika na stale przypisanego do danego stanowiska pracy. Narażenie zawodowe na PCP występuje bowiem wyłącznie u grup pracowników zatrudnionych przy jego produkcji oraz przy impregnowaniu i obróbce drewna. Nadto zmiany przerostowe fałdów głosowych rozpoznaje się jako chorobę zawodową u osób będących w grupie wysokiego zachorowania na tę chorobę (np. nauczycieli), w sytuacji gdy stały wysiłek głosowy trwa ponad 15 lat. Z kolei z treści orzeczenia lekarskiego jednostki orzeczniczej wyższego stopnia wynika, że u strony stwierdzono przewlekły prosty nieżyt krtani z asymetrią fałdów głosowych i objawami dysfonii hiperfunkcjonalnej. Z uwagi na fakt, iż nie stwierdzono zapalenia obrzękowego krtani o podłożu alergicznym, przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, raka krtani bądź przewlekłego zatrucia zawodowego, które mogłoby stanowić podstawę do ujawnionych zmian w sprawie brak było normatywnych przesłanek do uznania rozpoznanego schorzenia za chorobę zawodową. Nadto od chwili wydania decyzji z dnia 31 stycznia 2006 r. nie wystąpiły żadne nowe okoliczności mogące mieć wpływ na ocenę stanu zdrowia wnioskodawczyni. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, do którego organ I instancji zwrócił się pismem z dnia 8 października 2009 r. nie zmienił treści swego orzeczenia z dnia 21 października 2005 r. W dalszej kolejności organ I instancji podniósł, że stwierdzony w pomieszczeniach zakładu pracy PCP przekraczający wartości dopuszczalne (źródło - impregnowane xylamitem płyty pilśniowe pod wykładziną podłogową) został w następstwie zaleceń wyeliminowany. Badania przeprowadzone dwukrotnie w 1997 r. oraz w 1999 r. nie wykazały zaś przekroczeń PCP dla pomieszczeń użyteczności publicznej zaliczanych do kategorii B. W odwołaniu od w/w decyzji G. B. wskazała, że wydana decyzja nie uwzględnia pełnego materiału dowodowego sprawy. Organ pominął bowiem fakt, iż w podłogach biurowych inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. oprócz pentachlorofenolu znajdowały się także inne szkodliwe związki chemiczne, w tym toluen, ksylen, etylobenzen, fenol, naftalen, chloronaftalen. W ocenie strony dolegliwości gardła i krtani bezsprzecznie wystąpiły w związku z długotrwałą ekspozycją na drażniące działanie toksycznych związków chemicznych. Z kolei Zakład Ubezpieczeń Społecznych ukrywał fakt występowania szkodliwych czynników w miejscu pracy m.in. przed lekarzem zakładowym. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 22 lutego 2010 r., działając w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wypunktowując przebieg czynności przeprowadzonych w toku postępowania przed organem I instancji ze szczególnym uwzględnieniem wydania stosownych orzeczeń lekarskich wskazał, że warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest rozpoznanie takiej choroby. Przeprowadzone w sprawie specjalistyczne badania lekarskie (w tym laryngologiczne, i foniatryczne) jak i zgromadzona dokumentacja lekarska nie dały podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony. Zdaniem organu odwoławczego stężenie pentachlorofenolu w pomieszczeniu, w którym strona pracowała dwukrotnie przekraczało ustaloną normę dla środowiska stałego przebywania, jednakże biorąc pod uwagę normatywy higieniczne określone dla środowiska pracy stężenie pentachlorofenolu było 25 krotnie mniejsze od ustalonego Najwyższego Dopuszczalnego Stężenia (NDS) dla tego związku. Zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 217, poz. 1833 ze zm.) ustalona wartość NDS dla w/w związku wynosi bowiem 0,5 mg/m3 a NDSCh (Najwyższe Dopuszczalne Stężenie Chwilowe) – 1,5 mg/m3. W reasumpcji organ II instancji podniósł, że żadna z instytucji orzekających nie potwierdziła, że warunki pracy G. B. mogły mieć wpływ na powstanie występujących u niej schorzeń. Tym samym rozstrzygniecie organu I instancji należało uznać za w pełni prawidłowe. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. B. wskazała, że wydana decyzja ma wiele wad i nieprawidłowości. W ocenie skarżącej w sposób nieprawidłowy sporządzono kartę oceny narażenia zawodowego gdyż w momencie wprowadzenia ludzi do budynku nie przeprowadzono żadnych badań. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie ustalono, że stężenie substancji szkodliwej było znacznie mniejsze od normy. Z kolei zakład pracy pomimo obowiązku nie zapewnił skarżącej bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, co spowodowało negatywne następstwa dla stanu jej zdrowia. W sprawie winna zostać uwzględniona dokumentacja pracowniczo – lekarska dotycząca przyjęcia do pracy osoby nowo zatrudnionej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Z dokumentacji tej wynikałoby bowiem wprost, że w momencie przyjęcia do pracy skarżąca była osobą w pełni zdrową. G. B. w skardze zakwestionowała również wydane w sprawie orzeczenia lekarskie jak i oparcie decyzji organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej na rozważaniach dotyczących wyłącznie jednego czynnika toksycznego, tj. pentachlorofenolu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola wydanych w sprawie rozstrzygnięć prowadzi do wniosku, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. W niniejszej sprawie G. B. w dniu 12 stycznia 2009 r. ( data stempla pocztowego) wystąpiła z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia choroby zawodowej zakończonej decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 marca 2006 r. wskazując w piśmie, że wniosek ten składa w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., w którym Trybunał orzekł o niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Rozpoznając wniosek organ pierwszej instancji wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy. Należy w tym miejscu zauważyć, że organ administracji nie może ponownie orzekać w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, co wynika a contrario z brzmienia art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnej ( dalej zwany k.p.a.). Z kolei zgodnie z treścią art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Przepis art. 145a § 1 k.p.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Odnosząc powyższe do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji w sposób wadliwy rozpoznały wniosek skarżącej z dnia 12 stycznia 2009 r. rozpoznając go w zwyczajnym toku postępowania administracyjnego i wydając kolejne orzeczenie merytoryczne w tej samej sprawie. Bezspornie wynika to z uzasadnienia obu decyzji, gdzie wyraźnie wskazuje się na tożsamość sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia 22 marca 2006 r. oraz sprawy będącej przedmiotem rozpatrzenia. Organy opierają się nawet na zgromadzonym w poprzedniej sprawie materiale dowodowym. Tymczasem w sytuacji, gdy skarżąca we wniosku wszczynającym postępowanie wyraźnie powołała się na fakt podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP , jedynym trybem postępowania, w którym organy mogły go rozpatrzyć, było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 22 marca 2006 r. Instytucja wznowienia postępowania stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, wydaną w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. Wznowienie postępowania jest więc spowodowane wadą postępowania (wadą procesową), a nie wadą decyzji. W postępowaniu wznowieniowym organ może rozpatrzyć sprawę co do istoty, tylko wówczas, jeżeli wystąpi jedna z przesłanek wskazanych wyraźnie w art. 145 § 1 lub 145a Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania przebiega w dwóch etapach. Pierwszy z nich rozpoczyna złożenie wniosku o wznowienie postępowania i w jego ramach organ dokonuje wstępnej oceny wniosku badając czy jest on oparty na wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. przesłankach wznowienia postępowania, jak również czy został wniesiony z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 148 k.p.a. W sytuacji żądania wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od wejścia w życie takiego orzeczenia ( art. 145a § 2 k.p.a.). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wchodzą w życie z dniem ogłoszenia go w Dzienniku Ustaw, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W takim przypadku termin o którym mowa w art. 145a ust. 2 k.p.a. liczony jest po upływie terminu wskazanego w orzeczeniu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. utraciło moc z dniem 3 lipca 2009 r. Jak wiadomo w niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek po wydaniu przez Trybunał przedmiotowego wyroku, lecz przed utratą mocy obowiązującej rozporządzenia, zaś po wszczęciu postępowania w sprawie organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia 26 lutego 2009 r. i podjął w dniu 31 lipca 2009 r., a więc w czasie, gdy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. już nieobowiązywało, nie upłynął również termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145a k.p.a. W sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie należy zdaniem Sądu przyjąć, że złożony przez skarżącą wniosek spełnia określone w przepisach procedury administracyjnej wymogi formalne, jest bowiem oparty na wymienionej w art. 145a k.p.a. przesłance wznowienia postępowania, został też zachowany termin do jego złożenia, co z kolei daje podstawę do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej (art. 149 § 1 k.p.a.). Po jego wydaniu organ przeprowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy, które kończy się wydaniem decyzji określonej w art. 151 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, bowiem działając w niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenia powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania administracyjnego i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zważył przy tym, iż w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o merytorycznej zasadności zaskarżonej decyzji, czy też decyzji organu pierwszej instancji byłoby przedwczesne, albowiem postępowanie w sprawie powinno zostać przeprowadzone od nowa w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących wznowienie postępowania administracyjnego, uwzględniając zawarte w uzasadnieniu wyroku rozważania.