III SA/Gd 115/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 19 września 2013 r. nr[...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. O. kwotę 756 (siedemset pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 listopada 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 19 września 2013 r. (nr [...]), którą organ wymierzył B. O. karę pieniężną za zajęcie prasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 25.194 zł. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 19 września 2013 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta – działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12, ust. 13 w zw. z ust. 3, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260), uchwały Nr XXXII/284/2013 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. (Dz. Urz. Woj. Pom. 2013.2121 z dnia 8.05.2013 r.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - wymierzył B. O. karę pieniężną w wysokości 25.194 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - dotyczy zajęcia fragmentu pasa drogowego ul. [...] na wysokości posesji nr [...] w Ł., w związku z umieszczeniem w nim urządzenia reklamowego (szklana markiza) o łącznej powierzchni 11,40 m2 (8,80 m x 1,30 m) w terminie od dnia 31 lipca 2012 r. do dnia 8 marca 2013 r., tj. 221 dni. Ponadto organ orzekł, że karę pieniężną należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt 2) oraz wskazał, że w przypadku nieterminowego wniesienia kary pobrane zostaną odsetki ustawowe. Kara nieuiszczona w terminie podlega wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (pkt 3). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 31 lipca 2012 r. w czasie wykonywanych czynności kontrolnych stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi publicznej na odcinku ul. [...] - deptak - poprzez umieszczenie urządzenia reklamowego - szklanej markizy o łącznej powierzchni 11,40 m2 na wysokości posesji nr [...] w Ł. - której współużytkownikiem wieczystym w 1/2 części jest B. O. (dalej: "strona", "skarżący"), bez wymaganego zezwolenia. W lokalu nr [...] w Ł. prowadzona była działalność gospodarcza - pierogarnia. Przedmiotowa markiza pozostawała na budynku do dnia 8 marca 2013 r. W związku z powyższym zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W dniu 18 września 2013 r. została sporządzona notatka służbowa w której stwierdzono, iż markiza wraz z reklamą zostały zdjęte w dniu 9 marca 2013 r. W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego ustaliła Rada Miejska w Ł. uchwałą Nr XXXII/284/2013 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. Zgodnie z ust. 5 pkt 2 lit. e/ załącznika nr 1 do niniejszej uchwały, opłata za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż określone w ust. 1-4 w celu lokalizacji urządzeń handlowych, gastronomicznych, itp. stawki opłat wynoszą: dla innych urządzeń nie wymienionych w pkt 2 lit. a) - d) 1,00 [zł/1m2x dzień]. Wysokość kary ustalono w następujący sposób: 1.00 zł/m2/dziennie x 11.40 m2 x 221 dni x 10) = 25.194 zł. Strona odwołała się od tej decyzji zarzucając, że została wydana bez podstawy prawnej. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2013 r. wskazywała, iż przed zamontowaniem markizy pracownik organu informował ją, że opłaty za zajęcie pasa drogowego nie będą pobierane, bowiem inwestycja na pasie drogowym jest dofinansowana przez Unię Europejską. Wniosła przy tym o przesłuchanie pracownika urzędu. Nadto podniosła, że organ naliczył karę za okres, w którym nie obowiązywała jeszcze uchwała nr XXXII/284/2013 z dnia 10 kwietnia 2013 r. Poprzednia uchwała przewidywała zwolnienie dla daszku, na którym znajdowały się dane personalne właściciela firmy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 listopada 2013 r. (nr [...]) - działając na postawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołując przepisy ustawy o drogach publicznych stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa markiza znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] na wysokości posesji [...] w Ł. od dnia 31 lipca 2012 r. do dnia 8 marca 2013 r., tak więc organ pierwszej instancji zasadnie nałożył karę za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem organu odwoławczego twierdzenia strony o nieprawidłowych informacjach udzielonych przez urzędnika przed zamontowaniem markizy nie zostały udokumentowane. Wskazał przy tym na zasadę pisemności postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu wadliwego zastosowania uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. Nr XXXII/284/2013 organ odwoławczy zgodził się ze stroną, że opłata powinna być naliczona stosownie do postanowień uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 16 marca 2009 r. Nr XXVI/242/2009, która obowiązywała do dnia 23 maja 2013 r. W niniejszej sprawie kwestia ta nie ma jednak decydującego znaczenia, bowiem opłata za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na prawach wyłączności w celu lokalizacji urządzeń handlowych, gastronomicznych itp., innych niż wymienionych w pkt 2 a) - d) ust. 5 załącznika Nr 1 do uchwały z dnia 10 kwietnia 2013 r. wynosi 1 zł dziennie. Taką samą kwotę przewidziano za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w tym samym celu w uchwale z dnia 16 marca 2009 r. (§ 1 ust. 7 pkt 2 lit. e). Stąd - pomimo błędnie powołanej uchwały - organ wymierzył karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w wysokości ustalonej przez właściwy akt prawa miejscowego. Organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotowa markiza nie zawierała żadnych napisów, co wynika z dokumentacji fotograficznej. Ponadto, kwestia napisu nie miała żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ powoływany przez stronę § 1 ust. 6 uchwały z dnia 16 marca 2009 r. Nr XXVI/242/2009 nie obowiązywał w okresie zajęcia pasa drogowego - został wykreślony w dniu 28 sierpnia 2009 r. (§§ 1 i 3 uchwały Nr XXVIII/269/2009 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXVI/242/2009 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 16 marca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 108 poz. 2119). B. O. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się stwierdzenia jej nieważności - jako wydanej bez podstawy prawnej, lub jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji; 2. naruszenie przepisów uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. Nr XXXII/284/2013 poprzez jej wadliwe zastosowanie, zamiast uchwały Nr XXVI/242/2009 z dnia 16 marca 2009 r. która obwiązywała w spornym okresie i przy zastosowaniu § 1 pkt 6 tej uchwały opłata nie powinna być pobierana; 3. naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 24-27, art. 35-36 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania przedstawił swoje stanowisko w piśmie z dnia 17 kwietnia 2013 r. Ponieważ w terminie 2 miesięcy nie było żadnej informacji, to pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. zwrócił się o rozpatrzenie jego argumentacji. Ponownie oczekiwał dwa miesiące i w końcu złożył skargę do Rady Gminy na działania Burmistrza - skarga został rozstrzygnięta pozytywnie przez Komisję Rewizyjną, która uznała zasadność skargi. Odpowiedź została w końcu udzielna pismem z dnia 27 sierpnia 2013 r., niemniej jednak przesyłkę zawierającą odpowiedź nadano w dniu 25 września 2013 r. W tych okolicznościach zachodzi prawdopodobieństwo sporządzenia pisma z datą wsteczną, po wpłynięciu skargi do Rady Miasta na Burmistrza. Nadto odpowiedź Burmistrza jest wybiórcza i tendencyjna, pomija pytanie na temat jego osoby. Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, że przed zamontowaniem markizy udał się do pracownika Urzędu Miejskiego w Ł. – K. K. z zapytaniem o możliwość zajęcia pasa drogowego. Wówczas uzyskał informację, że gmina nie może z tego tytułu pobierać opłat, dlatego, że inwestycja w pasie drogowym jest dofinansowana przez Unię Europejską. Dalej prosił o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego nieodpłatnie. Rozmowa miała miejsce w obecności innego pracownika. Mimo wniosku skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przesłuchało tych urzędników. Zarzucił, że nie wszyscy mieszkańcy ul. [...] w Ł. są traktowani tak samo, gdyż tylko w stosunku do niektórych z nich zostało wszczęte postępowanie o zajęcie pasa drogowego, chociaż inni również nie posiadają stosownych zezwoleń na umieszczenie markiz, daszków itd. Podniósł również, że uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. Nr XXXII/284/2013, na którą powołuje się organ pierwszej instancji, w okresie od dnia 31 lipca 2012 r. do dnia 8 marca 2013 r. nie istniała, a więc zaskarżona decyzja, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest nieważna. W tym okresie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia 16 marca 2009 r. Nr XXVI/242/2009. Zgodnie z § 1 pkt 6 tej uchwały skarżący powinien być zwolniony z opłaty za zajęcie pasa drogowego, ponieważ na daszku znajdowała się informacja o danych personalnych właściciela firmy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); lub stwierdzi nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdzi wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów aniżeli podniesione przez skarżącego. Przedmiotem kontroli Sądu na skutek złożonej skargi poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2013 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 19 września 2013 r. (nr [...]) wydaną w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 25.194 zł. za zajęcie prasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (ul. [...] w Ł. na wysokości posesji nr [...]), w związku z umieszczeniem w nim urządzenia reklamowego (szklana markiza), o łącznej powierzchni 11,40 m2 (8,80 m x 1,30 m), w terminie od dnia 31 lipca 2012 r. do dnia 8 marca 2013 r., tj. 221 dni. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz uchwały Nr XXVI/242/2009 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 16 marca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 108, poz. 2119 ze zm.). W myśl art. 40 ust. 12 ustawy za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi; 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi; 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalanej w zależności od sposobu i celu zajęcia tego pasa. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 ustawy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy), która wyliczana jest w sposób odmienny dla każdego z wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy rodzajów zajęcia pasa drogowego. I tak, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 ustawy). Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Stosownie do art. 40 ust. 6 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Mając powyższe na uwadze należy dojść do wniosku, że skoro kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego jest wielokrotnością opłaty należnej za legalne zajęcie pasa drogowego, to na organie inicjującym i prowadzącym postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ciąży obowiązek bezwzględnego (jednoznacznego) ustalenia sposobu takiego zajęcia, tj. ustalenia jaki konkretnie – spośród wymienionych w art. 40 ust. 2 ustawy – "obiekt" został w nim zlokalizowany. Okoliczność ta ma bowiem istotne znaczenie dla zastosowania prawidłowej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego oraz szczegółowych zasad jej naliczania, uzależniających wysokość opłaty od rodzaju (sposobu) zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (zob. W. Kręcisz, Kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z użytkowaniem dróg w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2014, Nr 2, s. 35). W rozpoznawanej sprawie organy orzekły o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego "w związku z umieszczeniem w nim urządzenia reklamowego (szklana markiza)". Tak "obiekt", który został uznany przez organy za samowolnie zlokalizowany w pasie drogowym, został określony w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnej decyzji, a w konsekwencji też w utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że ustawa o drogach publicznych definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem "reklamy" wskazując, że jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę (art. 4 pkt 23 ustawy). Z materiału dowodowego wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z uwagi na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] na wysokości posesji [...] w Ł. szklanej markizy a nie urządzenia reklamowego. "Urządzenie reklamowe" to urządzenie pełniące funkcję reklamy czyli umieszczone w pasie drogowym w celach reklamowych. Natomiast "szklana markiza" to rodzaj daszku, a więc urządzenia mającego na celu osłonę przed słońcem czy deszczem, a nie reklamę. Jak zostało powyżej wskazane kwestią zasadniczą dla prawidłowego ustalenia wysokości kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest właściwe zakwalifikowanie umieszczonych w nim "obiektów". Określenie w rozstrzygnięciu kontrolowanych decyzji umieszczonego obiektu jako "urządzenia reklamowego (szklanej markizy)" czyni to rozstrzygnięcie niejasnym. Organ winien dokonać ustalenia, jaki "obiekt" został w istocie umieszczony w granicach pasa drogowego i dać temu jednoznaczny wyraz w treści rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl natomiast art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto, decyzja powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 k.p.a.), które powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 650). Obok właściwego sklasyfikowania "obiektu" umieszczonego w pasie drogowym do elementów stanu faktycznego, które mają istotne znaczenie dla prawidłowego wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zaliczyć należy ustalenia wskazujące na rzeczywisty i czasowy rozmiar bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Elementem kalkulacyjnym – kształtującym wysokość opłaty – jest w każdym przypadku zajęcia pasa drogowego przez dany "obiekt" jego rzut poziomy w relacji do powierzchni zajmowanego pasa – a w odniesieniu do reklamy jej powierzchnia – oraz okres zajęcia pasa drogowego. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w materiale dowodowym znajduje się sporządzona w dniu 18 września 2013 r. notatka służbowa podpisana przez osobę o imieniu i nazwisku: W. G. Jedynie z notatki tej wynika, że w okresie od 31 lipca 2012 r. do 8 marca 2013 r. w pasie drogowym ul. [...] został umieszczony określony obiekt (w notatce wskazana jest szklana markiza) o łącznej powierzchni 11,40 m² (8,80 m x 1,30 m). W aktach sprawy znajdują się także 3 kserokopie zdjęć przedstawiających fasadę budynku przy ul. [...] w Ł. (jedna kserokopia z adnotacją: "Gmina Miejska Ł. Kontrolę przeprowadzono 2012-07-31 o godz. 10:24 Nazwa pliku – [...]; pozostałe wyłącznie opatrzone datą i godziną: 2013.02.14 11:34 oraz 2013.03.08 09:47). Brak jakichkolwiek innych dokumentów obrazujących okres i powierzchnię zajmowania pasa drogowego przez ww. obiekt. Zgromadzony materiał dowodowy w ocenie Sądu nie mógł stanowić wystarczającej podstawy dla przyjęcia za wiarygodne ustaleń faktycznych, które legły w podstaw rozstrzygnięć organów obu instancji. Przede wszystkim należy wskazać, że przedmiotowa notatka służbowa nie została opatrzona jakąkolwiek pieczęcią urzędową, z której wynikałoby kim jest bądź w czyim imieniu działając, osoba podpisująca notatkę złożyła wskazane oświadczenie wiedzy. Także na ww. dokumentacji fotograficznej brak jest jakiejkolwiek informacji (pieczęci, podpisu) wskazującej na to, kto w istocie tę dokumentację sporządził czyli – jak wynika z opisu – "przeprowadził kontrolę". Ponadto, z ww. notatki nie wynika także kto, kiedy, w jaki sposób dokonał obmiaru przedmiotowego obiektu. W myśl art. 67 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Abstrahując od tego, że informacje zawarte w ww. notatce służbowej dotyczące czasu i powierzchni zajmowania pasa drogowego są z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania okolicznościami mającymi istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy – i z tego powodu właściwszym środkiem dowodowym winien być protokół – to niewątpliwie "utrwalenie czynności w inny sposób na piśmie" nie zwalnia od wskazania organu, który dokonuje danej czynności. Nie można też w świetle zgromadzonego materiału dowodowego uznać, że ww. notatka służbowa spełnia wymogi określone w art. 72 k.p.a. W myśl tego przepisu czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Z treści omawianej notatki – jak zostało to zaznaczone - nie wynika jednak, by osoba podpisana pod tym dokumentem była pracownikiem organu I instancji, który dokonał opisanych w notatce czynności, tj. ustaleń dotyczących czasu i powierzchni zajęcia pasa drogowego przez wskazany obiekt. Należy zaznaczyć, że – zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. - dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przyjąć jednak należy, że dokumenty urzędowe nie sporządzone w przepisanej formie nie mogą - tak jak w przeciwnym przypadku – korzystać z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Z tego też powodu dokumentu tego w formie, w jakiej został sporządzony nie można uznać za wystarczający dowód dający podstawę do przyjęcia za udowodnione opisanych w nim ustaleń faktycznych. W omawianym kontekście okolicznością istotną z punktu widzenia kontroli zaskarżonej decyzji jest także fakt, iż ww. notatka służbowa została sporządzona w dniu 18 września 2013 r., co oznacza, że najwcześniej z tym dniem została włączona do akt sprawy. Abstrahując zatem od tego, że w istocie oświadczenie zawarte w tej notatce zostało złożone po ponad półrocznym okresie od dnia demontażu ww. obiektu i wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego, to z materiału dowodowego nie wynika, by skarżący miał możliwość przed wydaniem pierwszoinstancyjnej decyzji do wypowiedzenia się, co do jej treści. Zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Ponieważ taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła (niezwłoczne załatwienie sprawy nie było konieczne ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną), przeto aby można było za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia móc przyjąć okoliczności faktyczne wynikające z ww. notatki (co do powierzchni i czasu nielegalnego pozostawania w pasie drogowym ww. obiektu), organ winien był umożliwić skarżącemu zapoznanie się z tym dowodem i wypowiedzenie się w tym zakresie. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Omawiana wadliwość nie została także w żaden sposób naprawiona na etapie postępowania przez organem odwoławczym (organ ten bowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie poinformował skarżącego o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym). Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kontrolowane decyzje naruszają powołane wyżej przepisy postępowania, a naruszenie ich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pozostałym zakresie Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi podzielając tym samym stanowisko organów. Przede wszystkim należy wskazać, że podstawę prawną do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia mogą stanowić wyłącznie przepisy obowiązujące w dacie zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa łączy obowiązek wymierzenia kary administracyjnej z tego tytułu. W takim wypadku prawdą jest, że powołana w podstawie prawnej pierwszoinstancyjnej decyzji uchwała Nr XXXII/284/2013 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2013 r., poz. 2121) w rzeczywistości nie obowiązywała w okresie przyjętego przez organy bezprawnego zajęcia pasa drogowego ul. [...] na wysokości posesji [...] w Ł., tj. w okresie od dnia 31 lipca 2012 r. do dnia 8 marca 2013 r. Fakt ten nie może jednak decydować o tym, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż w okresie przyjętego przez organ zajęcia pasa drogowego obowiązywała uchwała Nr XXVI/242/2009 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 16 marca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 108, poz. 2119 ze zm.), która to stanowiła podstawę do ustalenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Przyjmuje się bowiem, że przez brak podstawy prawnej rozumie się to, iż decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 953). Z tego też powodu brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej. Nietrafny jest także zarzut braku zastosowania w sprawie § 1 ust. 6 ww. uchwały z 2009 r. Przepis ten bowiem nie obowiązywał w okresie przyjętego przez organy zajęcia pasa drogowego, gdyż z dniem 27 sierpnia 2009 r. został uchylony uchwałą Nr XXVIII/269/2009 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie zmiany uchwały XXVI/242/2009 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 16 marca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 109, poz. 2119). Należy wskazać, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wyłączenie pracownika lub organu, o których mowa w art. 24-27 k.p.a. Także brak było podstawy do uwzględnienia niniejszej skargi z powodu "długotrwałości" postępowania. Należy zaznaczyć, że skarżący posiadał zagwarantowane przepisami k.p.a. sposoby zwalczania bezczynności czy też przewlekłości organu i mógł z nich w opisanej sytuacji skorzystać (art. 37 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu organy nie naruszyły także prawa poprzez nie przesłuchanie wskazanych urzędników na okoliczność poinformowania skarżącego o możliwości zajęcia pasa drogowego. Należy podzielić stanowisko Kolegium, iż w kontekście zasady pisemności określonej w art. 14 k.p.a. oraz przepisu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy należy przyjąć, że skarżący winien przed zajęciem pasa drogowego złożyć wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi i uzależnić swoje działanie w kwestii umieszczenia obiektu w granicy pasa drogowego od treści wydanej w tej sprawie decyzji administracyjnej, a nie ustnych ustaleń z pracownikami organu. Reasumując, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji uwzględnią wyrażoną przez Sąd ocenę prawną i ponownie przeprowadzą postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie - w sposób jednoznaczny i zgodny z przepisami – zasygnalizowanych powyżej okoliczności istotnych dla prawidłowego wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji znajduje oparcie w przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.