III SA/Gd 1160/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 22 października 2021 r., nr SKO.420.101.2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. umarza postępowanie zażaleniowe. W dniu 16 sierpnia 2021 r. M. W. (dalej zwana także "stroną", "wnioskodawczynią", "skarżącą") złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w C. wniosek o przyznanie jej zasiłku stałego. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w dniu 3 sierpnia 2021 r. Komisja Lekarska przy Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. zaliczyła jej stan zdrowia do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Strona wyjaśniła, że nie zgadza się z tą decyzją, dlatego wniosła odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. i obecnie oczekuje na podjęcie nowej decyzji. Uważa bowiem, że powinien jej zostać orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Na poparcie swoich twierdzeń załączyła do wniosku orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 3 lipca 2021 r., zaliczające ją do lekkiego stopnia niepełnosprawności oraz odwołanie od tego orzeczenia. Wójt Gminy C., po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego, działając na podstawie m.in. art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 106 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm. – dalej jako "u.p.s."), postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2021 r. (nr GOPS 49/ZS/2021) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia prawa M. W. do zasiłku stałego do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim kwestii stopnia jej niepełnosprawności. Przedmiotowe postanowienie zostało odebrane przez stronę w dniu 17 sierpnia 2021 r. Następnie – co wynika z akt sprawy - Wójt Gminy C. decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r. (nr GOPS 67/ZO/2021) przyznał M. W. od dnia 1 sierpnia 2021 r. do dnia 31 października 2021 r. zasiłek okresowy w kwocie 418 zł miesięcznie, a ponadto - decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r. (nr GOPS 173/ZCZ/2021) – zostało przyznane stronie świadczenie pieniężne za zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 250 zł miesięcznie od dnia 1 sierpnia 2021 r. do dnia 31 października 2021 r. Przedmiotowe decyzje zostały odebrane przez stronę w dniu 24 sierpnia 2021 r. W dniu 6 września 2021 r. M. W. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, za pośrednictwem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., pismo w którym wskazała, że odwołuje się od decyzji przyznającej jej zasiłek okresowy oraz od decyzji przyznającej jej świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności. W piśmie tym skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, że jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. jako osoba bezrobotna. Mieszka z matką w mieszkaniu kolejowym. Do tej pory jej źródłem dochodu był zasiłek stały, który otrzymywała w związku z posiadanym orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, które było ważne do 31 lipca 2021 r. Została poinformowana przez pracownika socjalnego z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o konieczności złożenia wniosku na komisję w związku z końcem ważności orzeczenia. Nikt jej nie jednak powiedział, że istnieje możliwość nie składania wniosku z racji przedłużenia orzeczenia o niepełnosprawności w związku z art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, dlatego w dniu 23 czerwca 2021 r. złożyła ponownie wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Dnia 3 sierpnia 2021 r. odbyła się komisja bez jej udziału, na której ustalono jej lekki stopień niepełnosprawności na stałe. Nie zgadzając się z tą decyzją wniosła odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. Następnie skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, którego ważność wygasła w dniu 31 lipca 2021 r., zostało przedłużone automatycznie z mocy prawa do 60. dnia od momentu odwołania epidemii lub stanu epidemicznego lub do czasu wydania nowego orzeczenia. Zatem, w związku z tym, że nowe orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności nie stało się - do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności lub Sąd - prawomocne, powinna mieć prawo do ulg i uprawnień wynikających z posiadania umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Tymczasem Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w C. odmówił jej dalszego wypłacania zasiłku stałego, twierdząc, że straciła do niego prawo, ponieważ komisja przyznała jej lekki stopień. Zdaniem skarżącej decyzja Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. w żaden sposób nie jest dla niej zadowalająca, a wręcz czuję się pokrzywdzona taką decyzją. Wójt Gminy C. przekazując powyższe pismo skarżącej Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Słupsku w piśmie z dnia 13 września 2021 r. wskazał, że przesyła odwołanie M. W. w sprawie przyznania zasiłku stałego. Wyjaśnił przy tym, że M. W. w dniu 16 sierpnia 2021 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w C. podanie o przyznanie zasiłku stałego wraz z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności oraz odwołaniem do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego postanowił zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia prawa do zasiłku stałego do chwili rozstrzygnięcia kwestii stopnia niepełnosprawności przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim. Na czas zawieszenia postępowania został M. W. przyznany zasiłek okresowy w wysokości 418 zł oraz świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości 250 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku pismem z dnia 30 września 2021 r. wezwało M. W. o sprecyzowanie, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, czy złożone przez nią w dniu 6 września 2021 r. odwołanie dotyczy: - decyzji w przedmiocie przyznania jej świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu"; - decyzji w przedmiocie przyznania jej zasiłku okresowego; - postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku stałego; - wszystkich wymienionych powyżej decyzji i postanowienia. M. W. odpowiadając na powyższe wezwanie - w piśmie z dnia 15 października 2021 r. (wysłanym za pośrednictwem e-mail) - doprecyzowała, że odwołuje się od postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku stałego, podnosząc, że jej orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, na mocy art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, do czasu rozpoznania jej odwołania przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C., nadal pozostaje w mocy. Dlatego postanowienie o zawieszeniu postępowania powinno zostać uchylone, a Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w C. powinien dalej wypłacać jej zasiłek stały na podstawie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, działając m.in. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z dnia 22 października 2021 r. (nr SKO.420.101.2021) utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy C. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stronie prawa do zasiłku stałego. W uzasadnieniu swojego postanowienia Kolegium wskazało, że M. W. na chwilę obecną nie spełnia zasadniczej przesłanki z art. 37 ust. 1 u.p.s., odnoszącej się do posiadania co najmniej orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, bowiem zgodnie z przedłożonym orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. posiada jedynie lekki stopień niepełnosprawności. Jednakże od tego orzeczenia wniosła odwołanie, a postępowanie administracyjne w tym zakresie jest w toku. Powyższa okoliczność, zdaniem Kolegium, stanowi zagadnienie prejudycjalne, którego wyjaśnienie jest kluczowe dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Ewentualne uzyskanie bowiem przez M. W. orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności otworzy jej bowiem drogę do przyznania wnioskowanego zasiłku stałego. Do czasu jednak zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim, bądź w dalszej kolejności sąd powszechny, procedowanie w rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może mieć miejsca. Stąd też zawieszenie postępowania przez organ I instancji należało uznać za uzasadnione. M. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, w której domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy C. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie prawa do zasiłku stałego. Zdaniem skarżącej jej dotychczasowe orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, na mocy art. 15h ust. 1 powoływanej ustawy, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w zakresie wydania nowego orzeczenia, pozostaje mocy, a zatem Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej powinien wydać decyzję o przyznaniu jej zasiłku stałego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie powołanej powyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie będąc - stosownie do art. 134 p.p.s.a. – związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd uwzględnił skargę z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy C. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do zasiłku stałego. Stosownie do treści art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postepowania służy stronie zażalenie. Zażalenie - zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. - wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Oznacza to, że warunkiem skuteczności czynności procesowej – tj. wniesienia zażalenia - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność postanowienia. W rozpoznawanej sprawie postanowienie Wójta Gminy C. o zawieszeniu postępowania zostało doręczone skarżącej w dniu 17 sierpnia 2021 r., co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy (na postanowieniu widnieje data 17 sierpnia 2021 r. i podpis skarżącej). W tej sytuacji bieg ustawowego terminu do wniesienia zażalenia rozpoczął się od dnia następnego po dacie doręczenia postanowienia, tj. od 18 sierpnia 2021 r., a upłynął 24 sierpnia 2021 r. Natomiast skarżąca zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, za pośrednictwem Wójta Gminy C., złożyła w dniu 6 września 2021 r., co z kolei wynika z odcisku pieczęci wpływu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., widniejącego na tym zażaleniu. Zatem przytoczone okoliczności świadczą niewątpliwie o wniesieniu zażalenia z prawie dwutygodniowym opóźnieniem, czyli z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Na marginesie odnotować należy, że Wójt Gminy C. w treści postanowienia o zawieszeniu postępowania zawarł prawidłowe pouczenie, że strona może złożyć zażalenie, w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania, za pośrednictwem organu I instancji. Z akt sprawy ani z treści zażalenia nie wynika natomiast, że skarżąca wystąpiła do organu II instancji o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W kontekście przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że obowiązkiem organu odwoławczego, po wniesieniu zażalenia przez stronę, jest zbadanie, czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku uchybienia terminu stwierdzenie w formie postanowienia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 503; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999/1/4). Prezentowane stanowisko pozostaje aktualne także w przypadku zażaleń na postanowienia, do których odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 144 k.p.a. znajdują przepisy dotyczące odwołań. Reasumując, w sytuacji, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku nie rozstrzygnęło sprawy przez wydanie aktu administracyjnego o wskazanej formie i treści, tylko dokonało merytorycznego rozpatrzenia wniesionego po terminie zażalenia, należało stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia, z racji wydania go z rażącym naruszeniem prawa procesowego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa, gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu zażaleniowym ostatecznego postanowienia. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia, o czym orzekł w punkcie 1. sentencji wyroku. Stosownie zaś do art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W ocenie Sądu z uwagi na fakt, iż – jak wynika z przekazanych akt administracyjnych - postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącej prawa do zasiłku stałego, w ramach którego zostało wydane zaskarżone postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, zostało podjęte postanowieniem Wójta Gminy C. z dnia 15 listopada 2021 r. (nr GOPS213/2021) a następnie zakończone wydaniem decyzji Wójta Gminy C. z dnia 25 listopada 2021 r. (nr GOPS 71/ZS/2021), to bezprzedmiotowe jawi się prowadzenie przez organ II instancji dalszego postępowania administracyjnego (zażaleniowego) w tej kwestii i orzekanie w przedmiocie dotyczącym złożonego przez skarżącą zażalenia na postanowienie Wójta Gminy C. z dnia 17 sierpnia 2021 r. (nr GOPS 49/ZS/2021). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest swoistym przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a., tj. w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe w całości albo w części, przy czym bezprzedmiotowość postępowania może wystąpić także na etapie postępowania toczącego się już przed organem II instancji, na co wskazuje treść art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. (por. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 25 października 1988 r., sygn. akt SA/Po 495/88). Stosownie zatem do art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a. organ II instancji umarza postępowanie zażaleniowe w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. W rozpoznawanej sprawie, skoro tzw. postępowanie wpadkowe (incydentalne), dotyczące rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku zażalenia skarżącej na postanowienie Wójta Gminy C. z dnia 17 sierpnia 2021 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku stałego stało się na skutek zakończenia tego postępowania tzn. postępowania głównego, bezprzedmiotowe, to Sąd stwierdzając w opisanych okolicznościach sprawy podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego – na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. – umorzył postępowanie zażaleniowe w niniejszej sprawie, o czym orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).