III SA/Gd 117/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie NSA Anna Orłowska, WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia 4 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną i odmowie uznania za osobę bezrobotną 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 2010 r. nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 29 września 2010 r. Prezydent Miasta orzekł o uznaniu M. M. za osobę bezrobotną z dniem 29 września 2010 r. oraz o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od tej daty na okres 90 dni. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 , art. 149 i 2 , art. 150 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne, zakończone wyżej wymienioną decyzją. Następnie w dniu 17 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...] o uchyleniu na mocy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a; art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wyżej wymienionej własnej decyzji oraz o odmowie uznania za osobę bezrobotną M. M. od dnia 29 września 2010 r. oraz o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 11 października 2010 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w G. wpłynęło zaświadczenie NZOZ [...] informujące, iż od dnia 21 września 2010 r. do chwili obecnej strona przebywa na Oddziale Psychiatrycznym. W tych okolicznościach organ wznowił postępowanie, a następnie uznał, że w dniu rejestracji M. M. nie była zdolna do podjęcia zatrudnienia. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, zawierającą ustawową definicję osoby bezrobotnej, ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym oznacza to osobę/.../ niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie/.../. W odwołaniu strona podniosła, że zaświadczenie, o którym mowa w decyzji organu pierwszej instancji, było jednorazowym usprawiedliwieniem nieobecności na wezwanie przyjęcia propozycji pracy w dniu 5 października 2010 r. W Oddziale Dziennym Psychiatrycznym NZOZ znajdowała się z własnej woli, co nie wykluczało jej zdolności i gotowości do podjęcia pracy, w każdej chwili była gotowa do rezygnacji z dalszej terapii. Stanowisko organu było pochopne i nieuzasadnione. W okresie od 29 września 2010 r. do 15 grudnia 2010 r. aktywnie poszukiwała pracy i w końcu ją znalazła. Umowa z pracodawcą zostanie podpisana na początku 2011 r. Dodała, że decyzja skomplikowała jej status w NFZ i naraziła na poniesienie dodatkowych kosztów. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 4 lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy tylko pełna gotowość i zdolność do podjęcia pracy stanowi pozytywną przesłankę do uzyskania i posiadania statusu osoby bezrobotnej. Taką zdolnością i gotowością nie legitymowała się strona rejestrując się w urzędzie pracy, gdyż w tym czasie regularnie uczestniczyła w trzymiesięcznej terapii na Oddziale Dziennym Psychiatrycznym w S. Zajęcia te, zgodnie z informacją lekarza leczącego z dnia 26 stycznia 2011 r., odbywały się od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 14.00, a w niektóre wybrane dni od godziny 9.00 do 20.00. Nadto zgodnie z tą informacją pacjentka została zobowiązana kontraktem terapeutycznym do bezwzględnego przestrzegania zasad w oddziale. Stronie nie wystawiono stosownego zaświadczenia lekarskiego o jej niezdolności do pracy na formularzu ZUS ZLA, gdyż stwierdziła ona, że takiego dokumentu nie potrzebuje. Wystawiono jej natomiast zaświadczenie z dnia 5 października 2010 r. o przebywaniu na oddziale w ramach 3-miesięcznej terapii, które miało usprawiedliwiać jej niestawiennictwo w urzędzie pracy. Wskazuje to, że strona od dnia rejestracji w urzędzie pracy była niezdolna i niegotowa do podjęcia pracy. Nie ulega wątpliwości, że terminy uczestniczenia w terapii kolidowały z podjęciem przez stronę pracy lub poddania się aktywizacji zawodowej prowadzonej przez urząd pracy. W odniesieniu do argumentacji odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że samo pozostawanie bez pracy, rejestracja w organie zatrudnienia czy zamiar korzystania z określonych świadczeń i przywilejów nie determinują jeszcze przynależności do grupy bezrobotnych w rozumieniu przedmiotowej ustawy. Istotną cechą charakteryzującą pojęcie prawne "bezrobotnego" jest zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję M. M. domagała się zmiany decyzji organu odwoławczego poprzez uznanie, że od czasu rejestracji w Urzędzie Pracy do czasu uzyskania zatrudnienia tj. 3 stycznia 2011 r. była osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Skarżąca powtórzyła argumentację odwołania. W szczególności stwierdziła, że nigdy nie została uznana przez jakiegokolwiek lekarza za osobę niezdolną do pracy. Zaświadczenie, które sama dostarczyła do Powiatowego Urzędu Pracy, stwierdzało jedynie fakt podjęcia terapii w ośrodku zdrowia a nie niezdolność do pracy. Dalej zarzuciła, że organ odwoławczy nie dysponował żadną dokumentacją medyczną, która stwierdzałaby jej niezdolność do pracy, jak również nie posiadał żadnej wiedzy na temat tego, że terapię może w każdej chwili przerwać. W celu wyjaśnienia tych kwestii organy nie zwróciły się do ośrodka zdrowia. Z przebiegu sprawy można odnieść wrażenie, że będąc zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna należy unikać jakiegokolwiek leczenia, gdyż może to zostać uznane za stan mający świadczyć wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy postępowania. Organ pierwszej instancji wydał decyzję w dniu 17 grudnia 2010 r. , opierając ją o treść zaświadczenia lekarskiego z dnia 5 października 2010 r. Po wpływie odwołania od tej decyzji w dniu 31 grudnia 2010 r. organ pierwszej instancji zwrócił się w dniu 3 stycznia 2011 r. z wnioskiem do jednostki wystawiającej zaświadczenie o dodatkowe informacje, mimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju działania po wydaniu przez siebie decyzji. Jedynie zlecenie przez organ odwoławczy organowi pierwszej instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie na podstawie art. 136 k.p.a. legitymowałoby organ pierwszej instancji do takiego działania po wydaniu przezeń decyzji. Jednak działanie to miało miejsce przed przesłaniem odwołania organowi odwoławczemu , co nastąpiło, zresztą z uchybieniem terminu określonego art. 133 k.p.a., najwcześniej w dniu 31 stycznia 2011 r. Organ odwoławczy wydając decyzję w dniu 4 lutego 2011 r. dysponował informacją NZOZ [...] , która do PUP wpłynęła w dniu 26 stycznia 2011 r. Ani organ pierwszej instancji, ani tym bardziej organ odwoławczy, mimo iż dysponował materiałem dowodowym pozyskanym po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, wbrew treści art. 10 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów , nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do całości zebranych dowodów i materiałów, w oparciu o które wydał przedmiotowe decyzje. Takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć w niniejszej sprawie istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżąca nie miała możliwości odniesienia się do treści wszystkich zebranych dowodów i materiałów. Odnosząc się do treści merytorycznego rozstrzygnięcia wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie kwestią sporną było, czy organy zasadnie potraktowały uczestnictwo skarżącej w terapii psychiatrycznej jako okoliczność świadczącą o braku gotowości i zdolności do podjęcia przez nią pracy. Podstawą do uznania przez organy, że skarżąca nie była gotowa i zdolna do podjęcia pracy był fakt, że od dnia 21 września 2010 r. przebywała ona na Oddziale Dziennym Psychiatrycznym NZOZ [...] w S. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że fakt przebywania przez skarżącą przez trzy miesiące od poniedziałku do piątku przez kilka godzin dziennie w w/w oddziale , zobowiązanie kontraktem terapeutycznym do przestrzegania zasad w tymże oddziale i nie wystawienie zwolnienia na stosownym druku jedynie z uwagi na stanowisko samej skarżącej świadczy o tym, że nie była ona zdolna i gotowa do podjęcia pracy. Ze stanowiskiem takim Sąd w składzie orzekającym nie może się zgodzić, bowiem jest to stanowisko nie uwzględniające wszystkich okoliczności sprawy. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę okoliczności, na które zwracała uwagę w odwołaniu skarżąca, a których organ ten w żaden sposób nie kwestionował. Skarżąca podała, że przebywała na Oddziale Dziennym Psychiatrycznym, bowiem poddała się terapii z własnej woli. W dowolnym momencie mogła z tej terapii zrezygnować, np. w przypadku otrzymania propozycji pracy. Nie jest zakwestionowaniem takiego stwierdzenia skarżącej wskazanie, że została ona "zobowiązana kontraktem terapeutycznym do bezwzględnego przestrzegania zasad w Oddziale". Skarżąca nie korzystała ze zwolnienia lekarskiego, i takie zwolnienie, potwierdzające czas niezdolności do pracy, nie zostało jej wystawione. Prawo do wydania ZUS ZLA , o jakim mowa w piśmie NZOZ [...] ( bez daty) – jest tylko informacją o możliwości wydania takiego dokumentu, nie zaś dokumentem potwierdzającym niezdolność do pracy. Skarżąca podnosiła, że organy nie dysponowały żadną dokumentacją medyczną, świadczącą o braku gotowości i niezdolności do podjęcia przez nią pracy, a zaświadczenie , które przedstawiła , było jedynie jednorazowym usprawiedliwieniem niemożności stawienia się w Urzędzie Pracy w związku z chwilową niedyspozycją. W istocie organy nie dysponowały żadną dokumentacją medyczną wskazującą na schorzenie skarżącej, uniemożliwiające jej świadczenie pracy. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) stanowi w art. 2 ust. 1 pkt 2 , że ilekroć w ustawie mowa jest o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...). W ocenie Sądu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy istotna jest przede wszystkim okoliczność, niekwestionowana przez organ odwoławczy, że skarżąca z własnej woli poddała się terapii i w każdej chwili mogła z niej zrezygnować. Z przywołanej wyżej definicji bezrobotnego nie wynika, by zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia należało utożsamiać z brakiem jakiegokolwiek zajęcia czy też z brakiem jakiejkolwiek formy organizacji wolnego czasu. Skarżąca, nie pozostając w zatrudnieniu, mogła czas wolny spędzać w różny sposób – zgodnie ze swoim wyborem. Nie powinno to jedynie kolidować z realną możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia. Skoro uczestnictwo w terapii było spowodowane wyborem skarżącej i od woli skarżącej zależało, czy będzie ona w niej uczestniczyć, czy nie, nie można skutecznie stawiać tezy, że powodowało ono u skarżącej niezdolność i brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, tak jak uczyniły to organy. W wielu przypadkach osoby świadczące pracę korzystają z terapii psychiatrycznej i nie jest to przeszkodą w uznaniu ich za zdolnych do pracy. Skarżąca wybrała taką, a nie inną formę terapii, lecz nie było żadnych przeszkód, by nie mogła z terapii tej zrezygnować. Przedstawione przez nią zaświadczenie z dnia 5 października 2010 r. miało na celu usprawiedliwienie jej jednorazowego niestawiennictwa w Urzędzie Pracy, czego nie można utożsamiać z brakiem gotowości i zdolności do podjęcia pracy w całym wskazanym przez organy okresie. Tak więc decyzje organów obu instancji zapadły także z naruszeniem przepisów prawa materialnego, bowiem nie było podstaw do uznania, że skarżąca nie spełniała od dnia 21 września 2010 r. przesłanek pozwalających na uznanie jej za osobę bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pozyskane przez organy nowe okoliczności faktyczne czy dowody nie były dla sprawy istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W konsekwencji organy błędnie przyjęły, że istniała podstawa do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia 29 września 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, naruszając art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Organy będą miały na uwadze powyższe wskazania. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.