III SA/Gd 119/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia NSA Marek Gorski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 28 listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Wejherowie z dnia 17 października 2005r. nr [...] 2) orzeka, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana Decyzją z dnia 17 października 2005r. nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art.89 ust.3 ustawy z dnia 26.04.1996r. o Służbie Więziennej (Dz.U z 2002r. nr 207 poz.1761 z późn.zm.), § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz. 1831) w związku z § 16 ust.2 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego(Dz.Urz.MS nr 4 poz.50) nakazał zwrot M. Ł. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania otrzymywanego w okresie od 30 listopada 2001 roku do 29 września 2003r. w kwocie 8104,16 zł. W uzasadnieniu Dyrektor Aresztu Śledczego [...] podniósł, iż M. Ł. na mocy decyzji nr [...] z dnia 30 listopada 1998r. i decyzji nr [...] z dnia 3 grudnia 1999r. została przyznana pomoc finansowa z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów budowy. Organ wskazał, że decyzją z dnia 7 czerwca 2002r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] działając z urzędu stwierdził nieważność decyzji z 30 listopada 1998r. i decyzji z 3 grudnia 1999r. Dyrektora Aresztu Śledczego [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy. Decyzją z 18 lipca 2002r. nr [...] Dyrektor Generalny Służby Więziennej [...] utrzymał w mocy decyzję z 7 czerwca 2002r. Dyrektor Aresztu Śledczego [...] decyzją z dnia 17 maja 2002r. wstrzymał z dniem 30 listopada 2001r. wypłatę równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego w związku z upływem trzech lat od wydania decyzji z 30 listopada 1998r. o przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2004r. sygn.akt I SA 1917/02 uchylił decyzję [...] z dnia 18.07.2002r. Dyrektora Generalnego Służby Więziennej oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 7.06.2002r Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...]. Tym samym organ stwierdził, że decyzje z dnia 30.11.1998r. i 17.05.2002r. Dyrektora Aresztu Śledczego [...] są obowiązujące i na podstawie wyżej wskazanych przepisów zachodzą przesłanki do zwrotu równoważnika pieniężnego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. Ł. zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 89 ust.3 ustawy z dnia 26.04.1996r. o Służbie Więziennej oraz §6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20.10.2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej w zw. z §16 ust.2 Zarządzenia MS z dnia 30.09.197r. w sprawie [...]oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom SW na uzyskanie lokalu mieszkalnego z uwagi na brak podstaw prawnych do wydania ponownej decyzji dot. zwrotu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania otrzymanego we wskazanym czasie i wniósł o uchylenie decyzji. Decyzją z dnia 28 listopada 2005 r. [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r nr 207 poz.1761 z późn.zm.) oraz § 16 ust. 2 zarządzenia MS z dnia 30.09.1997r. w zw. z art. 90 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu w/w decyzji organ odwoławczy nie dopatrzył się nieprawidłowości, które w odwołaniu podniósł skarżący. Wskazał, że organ pierwszej instancji zasadnie oparł rozstrzygnięcie na przepisie §16 ust.2 powołanego zarządzenia. Zgodził się jednak ze skarżącym, że §6 rozporządzenia z dnia 20.10.2003r. nie może stanowić podstawy żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego równoważnika. Zdaniem organu odwoławczego wynika to z faktu nieobowiązywania powyższego przepisu w czasie, którego dotyczy sprawa. Natomiast zdaniem tego organu żądanie zwrotu oparcie znajduje w fakcie, iż świadczenie z tytułu braku lokalu mieszkalnego ma charakter administracyjnoprawny tj. zostało przyznane decyzją administracyjną i jego zmiany również w takiej formie są dokonywane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc naruszenie §6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20.10.2003r. w zw. z § 16 ust.2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997r. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i wskazał, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez niego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż przepisy ustawy o Służbie Więziennej regulują między innymi zagadnienia dotyczące uprawnień funkcjonariuszy w służbie stałej do lokalu mieszkalnego. W art. 85 ust. 1 przedmiotowa ustawa wprowadziła zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca wskazał, że realizacja tej zasady może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w jednej z dwu miejscowości wymienionych w powołanym wyżej przepisie prawa, bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, ustawa wymienia także równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. W tym zakresie zasadniczego znaczenia nabiera dyspozycja art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Wymieniony przepis prawa stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, określeni w art. 86 ustawy, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Innymi słowy ustawodawca przyznaje równoważnik pieniężny funkcjonariuszowi, jeżeli zostają spełnione następujące przesłanki określone w ustawie. Po pierwsze - funkcjonariusz pozostaje w służbie stałej, po drugie - funkcjonariusz nie ma mieszkania ani domu, jak również nie przydzielono mu kwatery tymczasowej, po trzecie - członkowie jego rodziny określeni w art. 86 ustawy nie mają mieszkania ani domu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 302/00, baza LEX nr 77686). W rozpatrywanej sprawie, mimo iż w aktach znajduje się wyłącznie decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z dnia 28.11.2003r./k.23 akt/ o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego z dniem 19 listopada 2003r. – nie kwestionuje on faktu otrzymywania równoważnika pieniężnego w okresie wskazanym w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 17.10.2005r. Powyższe potwierdzają również pośrednio decyzje wstrzymujące jego wypłatę. Przyznanie świadczenia w drodze decyzji administracyjnej oznacza, że z chwilą, kiedy decyzja staje się ostateczna obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona bądź zmieniona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawa. Wobec tego jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej mocy obowiązującej, jest wydanie nowej decyzji administracyjnej. Aby uczynić to zgodnie z prawem należy powołać odpowiednie przepisy obowiązujących aktów prawnych. Jak wyżej wskazano art.89 ust.1 określa przesłankę, której spełnienie uprawnia funkcjonariusza do wystąpienia o przyznanie równoważnika pieniężnego. Ust.3 tego przepisu stanowi, że Minister Sprawiedliwości [...] określi, w drodze rozporządzenia , wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty równoważnika, o którym mowa w ust.1, uwzględniając właściwość organów w tych sprawach, a także zasady zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego. Aktem wykonawczym o którym mowa w powołanym przepisie jest rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. 03.187.1831) które m.in. w podstawie prawnej decyzji wskazują organy. Zdaniem Sądu w tym składzie niniejszy akt nie zawiera uregulowania zasad zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego, które zobowiązany był zawrzeć na podstawie delegacji ustawowej/art.89 ust.3/. Uregulowaniem tym nie jest bowiem ani §4, który określa jedynie właściwość organu do wydania decyzji w sprawie zwrotu ani także § 6, który jest przepisem "technicznym" wskazującym w jaki sposób i w jakim terminie nastąpić ma zwrot świadczenia w sytuacji gdy decyzja o zwrocie wypłaconego równoważnika stała się ostateczna. Dokonując dalszej analizy przepisów na podstawie, których orzekały organy Sąd zwraca uwagę, że również § 16 ust.2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30.09.1997r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu (Dz. Urz. MS nr 4 poz.50) nie może stanowić podstawy prawnej wydanych decyzji. Otóż według poprzednio obowiązującej ustawy Konstytucyjnej z 17.10.1952r. minister mógł wydawać zarządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień. Zarządzenia w świetle poprzednio obowiązujących zasad konstytucyjnych stanowiły źródło prawa. W dniu 17.10.1997r. weszła w życie ustawa z dnia 2.04.1997r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Konstytucja z 1997r. przyjmuje przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez przyjęcie i wyliczenie form aktów normatywnych oraz podmiotów upoważnionych do ich wydania. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28.06.2000r. sygn.K. 25/99(OTK z 2000r. nr 5 poz.141) jednoznacznie przyjął, że Konstytucja stanowi zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W myśl art.87 Konstytucji źródłami prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast art.93 ust.1 Konstytucji stanowi, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny. Normy aktu prawa wewnętrznego mogą zaś obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art.93 ust.1 Konstytucji). Akty te natomiast nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art.93 ust.2). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10.07.2001r. sygn. P4/00 (OTK z 2001r. nr 5 poz.126) stwierdził, że zarządzenia nie utraciły automatycznie – z chwilą wejścia Konstytucji - mocy prawnej: "akty te nadal obowiązują do czasu dostosowania ich do przewidzianego w Konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacyjnej lub w procesie wykładni i stosowania prawa." Zarządzenia nie stanowią zaś źródła powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym nie mogą stanowić podstawy prawnej wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych. Organy administracji publicznej bowiem zgodnie z art.6 kpa. działają na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a takim nie są jak zaznaczono zarządzenia. Zwłaszcza, że rozporządzenie wykonawcze na podstawie delegacji ustawowej zostało wydane, a zatem brak wątpliwości co do utraty mocy prawnej powołanego zarządzenia. Odrębną zaś kwestią jest, że rozporządzenie to mimo wyraźnej delegacji nie zawiera regulacji co do zwrotu równoważnika. W przeciwieństwie do regulacji w tym przedmiocie przyjętych na gruncie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji /Dz.U 02.7.58/ w której w art. 92 ust.2 zawarto delegację do wydania rozporządzenia zawierającego m.in. zasady zwrotu równoważnika pieniężnego. W wydanym z upoważnienia tejże ustawy rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego /Dz.U 02.100.918/ §7 stanowi w jakich konkretnie przypadkach wydaje się decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podobnego uregulowania brak w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na podstawie art.89 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. W konsekwencji stwierdzić należy, że powołane w podstawie prawnej obu wydanych w tej sprawie decyzji( organu I i II instancji) zarządzenie MS z dnia 30.09.1997r. nie mogło także stanowić podstawy prawnej zawartych w tych decyzjach rozstrzygnięć. Na marginesie jedynie dodatkowo wskazać należy, iż nawet gdyby przyjąć – co nie jest możliwe ze względów podanych wyżej - że zarządzenie nie utraciło mocy obowiązującej to przepis § 16 ust2 nigdy nie stanowił podstawy prawnej do wydania decyzji nakazującej funkcjonariuszowi Służby Więziennej zwrot równoważnika pieniężnego. Przepis ten uprawniał organ do dokonania wyboru i w jego wyniku bądź wydania decyzji wstrzymującej dalszą wypłatę równoważnika pieniężnego bądź wydania decyzji zobowiązującej funkcjonariusza do zwrotu pomocy finansowej z której skorzystał on na cele określone w § 2 pkt 1 i 2 zarządzenia jeżeli nie uzyskał lokalu mieszkalnego w terminie 3 lat od daty uzyskania pomocy. Przytoczony w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art.89 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej określa kiedy funkcjonariuszowi Służby Więziennej w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Przepis ten jednak, który wyłącznie jak zaznaczono mógł stanowić podstawę prawną wydania decyzji w niniejszej sprawie – ponieważ ani zarządzenie ani rozporządzenie z dn.20.10.2003r. podstawy takiej stanowić nie mogły – nie daje możliwości przyjęcia takiego rozstrzygnięcia jakie zawarto w decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną. Reasumując powyższe należało stwierdzić, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem i jako takie podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 w/w aktu normatywnego Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.