III SA/Gd 120/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Maja Pietrasik Protokolant: Referent Agnieszka Gross po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. [...] z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 20 stycznia 2025 r. nr SKO.472.5.2024 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia 18 listopada 2024 r. nr 1442/2024. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 stycznia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia 18 listopada 2024 r., którą odmówiono M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "skarżąca") zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej. Stan sprawy jest następujący: Skarżąca w dniu 5 grudnia 2023 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy W. (droga krajowa nr 21) na działkę numer [...] obręb [...] w S. (wjazd na stację paliw). Prezydent Miasta Słupska (dalej: "organ I instancji", "Prezydent Miasta") decyzją z dnia 3 stycznia 2024 r. nie zezwolił na planowaną lokalizację zjazdu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z ul. P. (droga krajowa nr 21). Nadto lokalizacja zjazdu, wskazana przez skarżącą, z uwagi na bliskość skrzyżowania (rondo) oraz istniejącą zatokę autobusową, nie spełnia warunków bezpieczeństwa dla uczestników ruchu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") decyzją z dnia 21 lutego 2024 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium organ I instancji dokonując oceny, czy planowana lokalizacja zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym zobowiązany był ustalić intensywność ruchu na drodze i kolizyjność występującą na danym jej odcinku, a także zbadać charakter inwestycji oraz wynikającą z niej możliwość zwiększenia ruchu samochodowego i jego ewentualnego wpływu na bezpieczeństwo na drodze. Tymczasem ustalenia organu I instancji w tym zakresie zostały ograniczone do minimum i opierały się jedynie na wskazaniu, że wnioskowana lokalizacja zjazdu wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 10 lipca 2024 r. zezwolił na lokalizację zjazdu, ale w innym miejscu, niż wnioskowała skarżąca. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 30 sierpnia 2024 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zauważył, że udzielone zezwolenie dotyczy zjazdu w innej lokalizacji, aniżeli planowana przez skarżącą. Organ I instancji nie ocenił, czy planowana przez skarżącą lokalizacja zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, co winien był uczynić w pierwszej kolejności. Zwrócono uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w S. z dnia 20 maja 2024 r. w sprawie zdarzeń drogowych, które miały miejsce na ul. W. i ul. P. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tych danych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia 18 listopada 2024 r. nie zezwolił na lokalizację zjazdu w miejscu i zakresie objętym wnioskiem, powołując się na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem organu I instancji budowa zjazdu w lokalizacji wskazanej przez skarżącą pogorszy bezpieczeństwo ruchu drogowego poprzez zwiększenie ryzyka wystąpienia zdarzeń drogowych ze względu na zwiększenie ilości manewrów wykonywanych przez kierowców w obszarze wlotu oraz wzrost natężenia ruchu. Organ I instancji powołał się na wyniki pomiarów ruchu przeprowadzone na ul. W. wykorzystane w opracowaniu strategicznych map hałasu oraz opinię Miejskiego Inżyniera Ruchu z dnia 12 listopada 2024 r. Zwrócił uwagę, że ul. W. ma charakter tranzytowy, jest obciążona dużym natężeniem ruchu (powyżej 7000 P/dobę), w którym duży udział mają pojazdy ciężarowe, i który zwiększy się po zakończeniu budowy kolejnego etapu miejskiego ringu łączącego drogę krajową nr 21 z drogą wojewódzką nr 210. Za istotny czynnik uznał także usytuowanie drogi w planie (długi prosty odcinek pomiędzy skrzyżowaniami) i związaną z tym skłonność kierowców do przekraczania dopuszczalnej prędkości. Okoliczności te mają wpływ na zdarzenia drogowe. Organ I instancji wskazał również, że działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej – ul. P. Budowa kolejnego zjazdu stworzy możliwość objazdu skrzyżowania ulic W., P. i S. przez stację paliw, co będzie wykorzystywane przez kierowców w celu skrócenia czasu przejazdu przez skrzyżowanie. Stworzy to dodatkowe zagrożenie i pogorszy bezpieczeństwo ruchu drogowego poprzez zwiększenie ryzyka zdarzeń drogowych z uwagi na zwiększenie ilości manewrów wykonywanych przez kierowców w obszarze wlotu oraz zwiększenie natężenia ruchu. Organ I instancji wskazał, że możliwe jest uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu w miejscu zaproponowanym w decyzji z dnia 10 lipca 2024 r. Przypomniał, że zgodnie z opinią Zarządu Infrastruktury Miasta odsunięcie zjazdu od początku wlotu będzie lokalizacją tolerowalną, stanowiącą kompromis pomiędzy poziomem ryzyka wystąpienia zdarzeń drogowych, a potrzebami skarżącej i lokalnej społeczności. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca stwierdziła, że organ I instancji nie wykazał, z jakich przyczyn lokalizacja zjazdu w miejscu wskazanym we wniosku będzie stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a lokalizacja zjazdu w miejscu wskazanym przez Zarząd Infrastruktury Miasta, z tej samej drogi, kilkanaście metrów dalej, takiego zagrożenia stwarzać nie będzie. W uzupełnieniu odwołania skarżąca przedłożyła pismo Zarządu Infrastruktury Miejskiej z dnia 18 grudnia 2024 r., będące odpowiedzią udzieloną skarżącej w trybie informacji publicznej w przedmiocie wydanych decyzji zezwalających na lokalizację zjazdów z dróg publicznych i wewnętrznych, w tym dla przedsiębiorców wraz z przekazanymi decyzjami zezwalającymi na lokalizację zjazdów. Decyzją z dnia 20 stycznia 2025 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium, powołując się na art. 19 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych wskazało, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi zasadniczą przesłankę oceny dopuszczalności zjazdu. Niezbędnym i kluczowym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi wyczerpujących ustaleń co do jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego. Z tej przyczyny organ I instancji zobowiązany był ustalić intensywność ruchu na drodze i kolizyjność na danym jej odcinku, zbadać charakter inwestycji oraz wynikającą z niej możliwość zwiększenia ruchu samochodowego i jego ewentualnego wpływu na bezpieczeństwo na drodze. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołał się na włączoną do akt negatywną opinię Miejskiego Inżyniera Ruchu dotyczącą lokalizacji zjazdu z ul. W. Wskazał, że lokalizacja zjazdu znajduje się w obszarze skrzyżowania ulic W., P. i S., usytuowanego na odcinku dwupasmowego wlotu ul. W. Na odcinku tym występują manewry zmiany pasa ruchu, zwalnianie, oczekiwanie w kolejce. Duża ilość manewrów skupia uwagę kierowców przed przejazdem przez skrzyżowanie. Z tego powodu budowa dwukierunkowego zjazdu zwiększy ilość potencjalnie kolizyjnych manewrów (zmiana pasa ruchu, zwalnianie i przyspieszanie, zatrzymanie w celu ustąpienia pierwszeństwa pieszym, rowerzystom i pojazdom). Za istotne czynniki uznał także duże natężenie ruchu na ul. W. (9730 P/dobę), które ulegnie zwiększeniu po zakończeniu trwającej budowy kolejnego etapu miejskiego ringu, usytuowanie drogi w planie, jej tranzytowy charakter i znaczny udział w ruchu pojazdów ciężarowych, co bezpośrednio przekłada się na ciężkość zdarzeń drogowych. Organ odwoławczy powołał stanowisko organu I instancji, który zauważył, że budowa drugiego zjazdu z działki nr [...] stworzy możliwość objazdu skrzyżowania ulic W., P. i S. przez teren stacji, co stworzy dodatkowe zagrożenie. Przywołał także konkluzję, że budowa planowanego zjazdu pogorszy bezpieczeństwo ruchu drogowego poprzez zwiększenie ryzyka wystąpienia zdarzeń drogowych ze względu na zwiększenie ilości manewrów wykonywanych przez kierowców w obszarze wlotu oraz wzrost natężenia ruchu. W ocenie Kolegium ocena sytuacji przedstawiona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jest logiczna i spójna. Przedstawione potencjalne sytuacje, które stwarzają zagrożenie w ruchu drogowym na tym odcinku są prawdopodobne i mogą prowadzić do niebezpiecznych zdarzeń drogowych. Uzasadniono, w jaki sposób zamierzone przedsięwzięcie mogłoby wpłynąć na ewentualne zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym na danym odcinku drogi. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając uchylenia w całości decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: 1/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej "u.d.p."), poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzania szczegółowego postępowania dowodowego, zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy z uwzględnieniem wniosku skarżącej w zakresie projektowanej lokalizacji zjazdu przedstawionej na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji; 2/ art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., poprzez wydanie zaskarżonych decyzji, które nie spełniają przesłanek zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na terenie miasta S. i bez wskazania przekonujących przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia, które nie uwzględnia wniosku inwestora w zakresie projektowanej lokalizacji zjazdu przedstawionej na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji; 3/ art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., poprzez wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bez dokonania szczegółowej analizy i zebrania materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ I instancji decyzji sprzecznej z punktu widzenia logiki, w której to z jednej strony organ I instancji stwierdza, że wnioskowana przez inwestora lokalizacja zjazdu będzie stanowiła zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a z drugiej strony organ stwierdza, że lokalizacja zjazdu oddalona o kilkanaście metrów i zaproponowana przez organ nie będzie stanowiła zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i wymaga jedynie złożenia nowego wniosku przez inwestora; 4/ art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., poprzez podjęcie przez organ II instancji decyzji w ramach uznania administracyjnego bez przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ I instancji wydając zgody na lokalizację zjazdów dla innych inwestorów prowadzących działalność gospodarczą (nie tylko dla stacji paliw) na terenie miasta S., w miejscach o bardzo dużym natężeniu ruchu drogowego i w obrębie skrzyżowań, na których wielokrotnie dochodziło do niebezpiecznych zdarzeń drogowych z udziałem pojazdów i pieszych, w odniesieniu do odmowy lokalizacji zjazdu w niniejszej sprawie. Argumentując swoje stanowisko skarżąca zwróciła uwagę na błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych przez organy. Planowana lokalizacja zjazdu nie znajduje się bowiem w obszarze skrzyżowania ulic W., P. i S., lecz jest od niego znacznie oddalona. Wnioskowany zjazd znajduje się w większej odległości od skrzyżowania ulic W. i P., niż istniejący już zjazd z ul. P. na działkę nr [...]. W tych okolicznościach nie sposób uznać za logiczną i spójną argumentację Miejskiego Inżyniera Ruchu, na podstawie której organy wydały rozstrzygnięcia. Skarżąca dokonała analizy decyzji wydanych przez organ I instancji w przedmiocie zezwoleń na lokalizację zjazdu (w tym w pobliżu skrzyżowań), udostępnionych jej w trybie informacji publicznej. Mając na uwadze ich treść i przeprowadzone w nich postępowania skarżąca doszła do przekonania, że organ I instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie od dnia 5 grudnia 2023 r. celowo i uporczywie odmawia skarżącej lokalizacji zjazdu zgodnej z wnioskiem, a odmowa nie wynika z obiektywnych przesłanek, mających potwierdzenie w materialne dowodowym, lecz z chęci utrudnienia przedsiębiorcy prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Skarżąca w dniu 2 czerwca 2025 r. przedłożyła dokument z maja 2025 r. pn. "Analiza bezpieczeństwa ruchu drogowego dla lokalizacji zjazdu do działki [...], ul. W., DK 21, S.", sporządzoną przez M. G. na zlecenie skarżącej. Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2025 r., wydanym na rozprawie, Sąd oddalił wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z ww. dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia 18 listopada 2024 r., którą odmówiono skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr 21 na działkę nr [...], której skarżąca jest użytkownikiem wieczystym. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.; dalej: "u.d.p."), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przez zjazd należy rozumieć część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.). Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5, o czym stanowi art. 29 ust. 3 u.d.p. Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Warunki techniczne określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518 ze zm.; dalej "rozporządzenie"). W myśl § 54 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia połączenie jezdni z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym projektuje się, jako jedno- lub dwukierunkowy zjazd. Zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się jako zwykły – przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch. Z kolei § 54 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że połączenie jezdni z inną częścią drogi usytuowaną w jej pasie drogowym projektuje się jako jednokierunkowy wyjazd lub wjazd. Dopuszcza się usytuowanie wyjazdu i wjazdu obok siebie, pod warunkiem rozdzielenia wyspą kanalizującą ruch. Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Zauważyć należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p. ma charakter uznaniowy, na co wskazuje sformułowanie "zarządca drogi może". Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także powołane przepisy u.d.p. i rozporządzenia. W orzecznictwie dominuje pogląd, że przy wyrażaniu zgody na lokalizację nowego zjazdu z drogi publicznej zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym mają decydujące znaczenie i przeważają nad potrzebą uwzględnienia interesu wnioskodawcy (por. m.in. wyroki NSA z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt I OSK 232/20 i z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2936/19). Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości, względem której wydawana jest decyzja. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się natomiast do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia zezwolenia. Sąd nie ocenia wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości, bowiem ustawa nie nakłada na organ podejmujący decyzję tego rodzaju ograniczeń przy wyborze możliwości rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1786/12). Zdaniem Sądu dokonana przez organy w rozpoznawanej sprawie negatywna ocena wniosku skarżącej nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Podkreślenia wymaga, że zakaz projektowania zjazdów, wyjazdów i wjazdów z § 55 ust. 2 rozporządzenia nie ma charakteru generalnego i bezwzględnego. Dotyczy wyłącznie miejsc, w których taka lokalizacja zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu. Oznacza to, że rolą organów administracji odmawiających lokalizacji zjazdu jest wykazanie, że planowane miejsce zjazdu, wskazane przez stronę w jej wniosku, w razie realizacji przedsięwzięcia skutkowałoby zwiększeniem zagrożenia dla ruchu odbywającego się na drodze, na której zjazd ten byłby umieszczony. Ustalenia faktyczne i rozważania prawne zarządcy drogi nie mogą mieć w tym zakresie charakteru ogólnego i abstrakcyjnego, ale wymagają każdorazowo powiązania z konkretnymi cechami i właściwościami sytuacji drogowej na danym fragmencie drogi publicznej, mając na uwadze parametry planowanego zjazdu, z uwzględnieniem istniejącej organizacji ruchu, aktualnych danych co do jego natężenia i płynności oraz częstotliwości i rodzajowości zdarzeń zagrażających bezpieczeństwu ruchu w tym obszarze, istniejących elementów infrastruktury drogowej na rozważanym odcinku, ilości i częstotliwości lokalizacji zjazdów już istniejących. Orzekając w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zarządca drogi uwzględnia zatem ogół przesłanek i okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla oceny rodzaju lub stopnia oddziaływania planowanego zjazdu, w ściśle określonej lokalizacji, na bezpieczeństwo i porządek ruchu drogowego na danym odcinku drogowym, a rozstrzygnięcie wniosku musi bazować na skonkretyzowanych okolicznościach sprawy, które mają bezpośredni związek z tym odcinkiem i projektowanym zjazdem, objętym treścią tego wniosku (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 161/21). W tym miejscu odnieść się należy do argumentacji organu I instancji, który dodatkowo uznał, że działka skarżącej ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd na ul. P. (także droga krajowa nr 21). Z powołanych regulacji jasno wynika, że ani przepisy ustawowe, ani wykonawcze nie przewidują podstawy prawnej do odmowy lokalizowania zjazdu z określonej drogi na daną nieruchomość z tej przyczyny, że nieruchomość ta dysponuje lub może dysponować komunikacją odbywającą się z innego miejsca niż wnioskowane. Dlatego też organy nie mogą posługiwać się tą okolicznością jako argumentem wzmacniającym podjęte rozstrzygnięcie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że zasadniczą przyczyną wydania decyzji odmownej było uznanie przez organy obu instancji, że zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym sprzeciwiają się wyrażeniu zgody na lokalizację planowanego zjazdu. Z uzasadnienia decyzji organów wynika, że przy ocenie zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu drogowego organy wzięły pod uwagę przede wszystkim dwie okoliczności – kolizyjność, która poprzez realizację planowanego zjazdu może ulec zwiększeniu w związku z manewrami podejmowanym przez kierowców (ich ilością i rodzajem) oraz wzrost natężenia ruchu. Przed przystąpieniem do oceny, czy pierwsza z ww. okoliczności została przez organy prawidłowo wykazana nadmienić należy, że decyzją z dnia 21 lutego 2024 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia ustaleń w zakresie intensywności ruchu na drodze, kolizyjności na danym jej odcinku, charakteru inwestycji i wynikającą z niej możliwość zwiększenia ruchu samochodowego. Pismem z dnia 14 maja 2024 r. organ I instancji wystąpił zatem do Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w S. o udostępnienie danych statystycznych za 2023 r. dotyczących liczby wypadków i kolizji drogowych na odcinkach ul. W. (skrzyżowaniu z ul. P. do skrzyżowania z ul. P.) i ul. P. (skrzyżowaniu ul. P. do skrzyżowania z ul. P.) oraz osób w nich poszkodowanych (ofiar śmiertelnych, rannych). W piśmie z dnia 20 maja 2024 r. Policja podała, że w roku 2023 na wskazanym przez organ odcinku ul. W. doszło do 8 kolizji, nie miały miejsca wypadki oraz nikt nie został ranny ani zabity, zaś na odcinku ul. P. miał miejsce 1 wypadek, 7 kolizji, 1 osoba została ranna, nie było ofiar śmiertelnych. Pomimo, że organ I instancji dysponował ww. danymi, w żaden sposób nie odniósł się do nich w decyzji z dnia 10 lipca 2024 r., co stanowiło podstawę do jej uchylenia przez Kolegium decyzją z dnia 30 sierpnia 2024 r. Co więcej, dane przekazane przez Policję nie zostały wzięte pod uwagę przez organy przy ocenie ewentualnego zwiększenia kolizji na ul. W. w związku z planowanym przez skarżącą zjazdem również w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, mimo że okoliczność zwiększenia ilości kolizyjnych manewrów podejmowanych przez kierowców w związku z planowaną lokalizacją zjazdu, takich jak: zmiana pasa ruchu w związku z przejazdem przez skrzyżowanie, ustępowanie pierwszeństwa pieszym i rowerzystom w trakcie zjazdu i wyjazdu, była kluczową przy odmowie udzielenia skarżącej przedmiotowego zezwolenia. Nadto wskazać należy, że dane przekazane przez Policję za 2023 r. należy uznać już za nieaktualne. Dane te mogłyby – w ocenie Sądu – zostać uwzględnione przez organy jedynie w analizie porównawczej z rokiem 2024 i 2025, co pozwoliłoby ustalić, czy kolizyjność na odcinku ul. W., przy której położona jest działka skarżącej, wzrasta niezależnie od planowanej lokalizacji zjazdu i z jakich powodów. Oceny tych danych organy winny dokonać z uwzględnieniem natężenia ruchu na tym konkretnym odcinku drogi, z której planowany jest zjazd. Drugą istotną okolicznością uzasadniającą odmowę udzielenia skarżącej przedmiotowego zezwolenia był wzrost natężenia ruchu na ul. W. Organ I instancji, powołując się na strategiczne mapy hałasu wskazał, że wynosi ono powyżej 7000 P/dobę. W zaskarżonej decyzji podano parametr 9730 P/dobę bez jednoczesnego wskazania źródła przyjętych danych. Organy zgodnie stwierdziły, że natężenie ruchu będzie rosło w związku z tranzytowym charakterem drogi krajowej nr 21 oraz zwiększeniem udziału w ruchu pojazdów ciężarowych. Sąd zauważa, że w aktach sprawy, poza wspomnianą już opinią Miejskiego Inżyniera Ruchu, który wskazując wprawdzie na duże natężenie ruchu na ul. W. nie podał źródła tych danych, brak jest jakiegokolwiek dowodu, na podstawie którego okoliczność ta została ustalona. Tymczasem dane, na które powołują się organy, powinny znaleźć odzwierciedlenie w stosownym dokumencie, włączonym do akt postępowania, skoro jego treść stanowi podstawę zasadniczych dla sprawy ustaleń. W ocenie Sądu z takiego dokumentu powinno wprost wynikać, że zbadane natężenie ruchu odnosi się do odcinka drogi przylegającego do działki skarżącej (miejsca planowanego zjazdu). Pomiary dokonane na odcinkach znajdujących się w dalszej odległości od miejsca wskazanego we wniosku lokalizacyjnym mogą być bowiem nieadekwatne ze względu na przebieg drogi, w tym usytuowane na niej zjazdy, wjazdy czy skrzyżowania, z których napływ bądź odpływ pojazdów może wpływać na ocenę realnego natężenia ruchu drogowego w spornej lokalizacji. Podkreślenia wymaga, że w przypadku odwołania się do danych zawartych w strategicznych mapach hałasu, o których mowa w art. 118 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647), organy powinny uwzględnić, że sporządza się je co 5 lat, w terminie do dnia 30 czerwca, co oznacza, że winny one podlegać ocenie organów administracji co do aktualności i adekwatności, zwłaszcza wraz z upływem czasu od ich wykonania oraz przy uwzględnieniu ewentualnych zmian układu drogowego po ich wykonaniu. W rozpoznawanej sprawie jest to budowa miejskiego ringu łączącego drogę krajową nr 21 z drogą wojewódzką nr 210, realizowana etapami, na co zgodnie wskazują organy. W celu prawidłowej oceny zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego dane dotyczące natężenia ruchu na odcinku drogi krajowej nr 21 przylegającym do działki skarżącej – na co już zwrócono uwagę powyżej – powinny zostać przeanalizowane łącznie z informacjami dotyczącymi występujących na nim niebezpiecznych zdarzeń drogowych (kolizji i wypadków) z uwzględnieniem ich przyczyn (np. manewrami wykonywanymi przez kierowców, prędkością). Raz jeszcze podkreślić należy, że wszystkie powoływane przez organy okoliczności muszą znaleźć potwierdzenie w aktach sprawy. Wobec stwierdzonych braków w materiale dowodowym Sąd za przedwczesną uznał ocenę organów, że planowana przez skarżącą lokalizacja zjazdu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla ruchu drogowego. Wnioski te nie znajdują podstaw w zebranym materiale dowodowym, co skutkuje stwierdzeniem naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Organy swoje rozstrzygnięcia oparły wyłącznie na opinii Miejskiego Inżyniera Ruchu (uzasadnienia decyzji zawierają obszerne jej fragmenty), nie zebrały dowodów na okoliczność zwiększenia natężenia ruchu na konkretnym odcinku drogi, z której skarżąca planuje zjazd oraz całkowicie pominęły dowód w zakresie kolizji i wypadków na ul. W. i P. Podkreślić przy tym trzeba, że dowód ten samo Kolegium uznało za istotny w sprawie, zlecając jego przeprowadzenie uprzednio organowi I instancji. Wobec braku argumentacji w tym zakresie nie sposób ocenić, czy Kolegium, rozpatrując sprawę po raz kolejny, dane te uznało za nieistotne, a jeśli tak, to z jakiego powodu. Zdaniem Sądu ocena dowodów przeprowadzona przez organy nie miała charakteru swobodnej, tj. zgodnej z art. 80 k.p.a., lecz ma charakter czysto hipotetyczny. Wyprowadzone przez organy wnioski i twierdzenia sformułowane w decyzjach uznać trzeba za domniemania na temat rzekomych zagrożeń dla bezpieczeństwa komunikacyjnego i ruchu drogowego w rejonie planowanego zjazdu. Nie znajdują one odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, który wskazywałyby na rzeczywiste zagrożenia w tym zakresie. Ponadto, zdaniem Sądu, uzasadnienia organów nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Nie zawierają one należytego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności, które miałyby stać za negatywnym dla skarżącej rozstrzygnięciem. Zauważyć także należy, że organ I instancji, wskazując na możliwość zlokalizowania zjazdu w odległości około 20-25 m od zjazdu planowanego przez skarżącą, w miejscu wskazanym w decyzji lokalizacyjnej z dnia 10 lipca 2024 r. (co wynika z mapy sytuacyjnej sporządzonej w skali 1:500 dołączonej do decyzji z dnia 10 lipca 2024 r.), w żaden sposób nie wyjaśnił powodów, dla których realizacja zjazdu z ul. W. w tym miejscu nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dodać należy, że lokalizacja zjazdu w miejscu aprobowanym przez organy także mogłaby pociągać za sobą wykorzystywanie przez kierowców tego zjazdu w celu skrócenia czasu przejazdu przez skrzyżowanie. Kolegium przemilczało zarzut odwołania w tym zakresie. Nadmienić należy, że zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W takim przypadku każdy z jej motywów, który miał wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, a który jest sporny, winien zostać rozważony przez organ odwoławczy, a argumentacja w tym zakresie winna znaleźć odzwierciedlenie w wydanej decyzji. Przypomnieć przy tym trzeba, że wyjście przez organ I instancji poza zakres żądania skarżącej i udzielenie zgody na lokalizację zjazdu w innym miejscu, niż objęte wnioskiem, skutkowało uchyleniem decyzji z dnia 10 lipca 2024 r. przez Kolegium (30 sierpnia 2024 r.). Zgodnie z zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Zaakcentować zatem w tym miejscu należy, że – co do zasady - uzasadnienie decyzji wydanej w sprawie wnioskowanego przez stronę zjazdu powinno dotyczyć wskazywanej przez stronę lokalizacji, nie zaś także jakiejkolwiek innej. Tym niemniej w sytuacji, która ma miejsce w niniejszej sprawie, to jest gdy sam organ uznaje , że lokalizacja zjazdu jest możliwa, ale w innym miejscu, położonym – co należy podkreślić - nieopodal lokalizacji wskazanej przez stronę , konieczne jest wyjaśnienie, z jakich względów organ uznaje , że wnioskowana lokalizacja zjazdu nie jest możliwa, a lokalizacja nieopodal - już tak. Sąd nie podziela zarzutu zawartego w punkcie 4. skargi. Wbrew twierdzeniom skarżącej przy rozpatrywaniu sprawy z wniosku skarżącej organy nie miały obowiązku ani uwzględnienia decyzji lokalizacyjnych wydanych w innych sprawach (w ocenie skarżącej analogicznych, gdyż dotyczą one podmiotów gospodarczych prowadzących stacje paliw na terenie S.), ani też odniesienia się do nich i wyjaśnienia skarżącej w swoich decyzjach motywów, którymi kierowały się przy ich wydawaniu. Decyzje te zostały bowiem wydane w indywidualnych sprawach, w których skarżąca nie była stroną. Sąd administracyjny dokonuje natomiast kontroli legalności decyzji, które zostały wydane w konkretnej sprawie objętej skargą. Sąd oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z "Analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego dla lokalizacji zjazdu do działki [...], ul. W., DK 21, S.", sporządzonej przez M. G. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r, poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z opisanej wyżej "Analizy ..." byłoby sprzeczne z cytowanym przepisem, bowiem nie wyjaśniłoby istotnych wątpliwości w sprawie , a ponadto przedmiotowa "Analiza ..." nosi cechy opinii biegłego, która nie jest objęta dyspozycją art. 106 §3 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie zobowiązany wziąć pod uwagę rozważania Sądu zawarte w niniejszym orzeczeniu, w szczególności zaś przeprowadzi postępowanie wyjaśniające obejmujące przeprowadzenie niezbędnych dowodów, które pozwolą ustalić rzeczywiste zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie planowanego zjazdu oraz ewentualnej skali takich zagrożeń, tj. informacji obejmujących dane o natężeniu ruchu na przedmiotowej drodze krajowej, ze wskazaniem konkretnie, na jakich odcinkach drogi prowadzony był pomiar i wykazaniem, że faktycznie był on przeprowadzony w bliskiej odległości od działki skarżącej, a także informacji dotyczących zdarzeń drogowych w okolicy planowanego zjazdu. Informacje te powinny być aktualne, co jest istotne z uwagi na trwającą przebudowę drogi krajowej nr 21 (budowę ringu), polegającą na połączeniu jej z drogą wojewódzką nr 210. Dopiero zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy organ ponownie zbada i oceni możliwość zlokalizowania zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącej, wydając w tym zakresie stosowną decyzję, którą wyczerpująco uzasadni. Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).