III SA/Gd 1220/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. C. na działania Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] postanawia: odrzucić skargę. W dniu 29 grudnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga R. C. (zwanego dalej także "skarżącym") na "urzędnika państwowego M. W. Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] w związku z bezprawnym pozbawieniem uprawnień R. C. do wykonywania zawodu specjalisty do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy". W uzasadnieniu skargi wskazano, że R. C. był w 2016 r. zatrudniony przez T. D. "Salon Fryzjerski [...]" w celu wykonywania w tym zakładzie zadań służby BHP. Po przeprowadzonej w dniu 30 czerwca 2016 r. u ówczesnego pracodawcy skarżacego kontroli, Inspektor Pracy M. W. wydał wobec wskazanego przedsiębiorcy decyzję administracyjną w postaci nakazu pokontrolnego z dnia 30 czerwca 2016 r. [...] w którym zakwestionował uprawnienia skarżącego do wykonywania zadań służby BHP. W ocenie skarżącego powyższe działanie było równoznaczne z pozbawieniem go prawa do wykonywania zawodu specjalisty do spraw BHP i jako takie było nieuprawnione i samowolne, ponieważ M. W. nie posiadał jako urzędnik państwowy uprawnień do wydawania decyzji o uznawaniu kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego specjalisty ds. bezpieczeństwa i higieny pracy. R. C. podkreślił, że występuje ze skargą do Sądu, ponieważ zarówno odwołanie od nakazu pokontrolnego wniesione przez pracodawcę skarżacego, jak i wcześniejsza skarga skarżącego do Okręgowego Inspektora Pracy [...] dotycząca działań M. W. nie zostały uwzględnione. Skarżący zaznaczył, że w dniu 17 września 2020 r. w wyniku przewodzonego postępowania [...] o uznanie kwalifikacji do wykonywania zawodów regulowanych w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy uzyskał zaświadczenie z Centralnego Instytutu Ochrony Pracy – Państwowego Instytutu Badawczego [...] o posiadaniu kwalifikacji do wykonywania zawodu specjalisty ds. bezpieczeństwa i higieny pracy na terytorium RP i może być zatrudniony na stanowiskach pracy w służbie bezpieczeństwa i higieny pracy. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2005/36/WE z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, która umożliwia obywatelom Państw członkowskich UE oraz EFTA wykonywanie zawodu regulowanego lub działalności w państwie członkowskim innym niż to, w którym uzyskali kwalifikacje zawodowe, została wdrożona do polskiego systemu prawa ustawą z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Do skargi załączono m.in.: dokument zaświadczenia z dnia 17 września 2020 r. o posiadaniu kwalifikacji zawodowych oraz skargę R. C. wniesioną w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 1 lipca 2016 r. do Okręgowego Inspektora Pracy [...] zarzucającą Inspektorowi Pracy M. W. dokonanie nierzetelnej oceny w zakresie braku posiadania przez skarżacego kwalifikacji koniecznych do wykonywania zadań w służbie BHP w Salonie Fryzjerskim [...] T. D. [...] W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy [...] wniósł o jej odrzucenie wskazując, że przedmiot skargi pozostaje poza zakresem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skarżący wyraźnie bowiem wskazał, że wnosi "skargę na urzędnika państwowego". Skargi na zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, czy też naruszenie praworządności lub interesów skarżących są załatwiane w drodze przepisów działu VIII rozdziału 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej jako "k.p.a."). Jednocześnie R. C. wniósł już w tym trybie skargę na działalność inspektora M. W. w dniu 1 lipca 2016 r. i skarga ta została rozpoznana. Stosownie bowiem do art. 238 § 1 k.p.a. skarżącemu zostało bowiem wysłane pismo Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy [...] P. P. z dnia 5 sierpnia 2016 r. [...] zawiadamiające go o sposobie załatwienia skargi. Zawiadomienie takie nie ma przy tym charakteru decyzji administracyjnej, postanowienia, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Organ wskazał ponadto, że w przypadku uznania przez Sąd, że przedmiotem wniesionej przez R. C. skargi jest decyzja nakazowa nr [...] z nakazu [...] z dnia 30 czerwca 2016 r. albo wydana w toku instancji w wyniku rozpoznania odwołania decyzja Okręgowego Inspektora Pracy [...] z dnia 16 sierpnia 2016 r. [...] to skarga również powinna zostać odrzucona. Wskazane decyzje nie zostały bowiem wydane wobec skarżącego lecz wobec przedsiębiorcy - T. D. prowadzącego Salon Fryzjerski [...], a zatem nie jest on ich stroną, a w konsekwencji nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na ww. decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na te akty jest dopuszczalna, to znaczy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości rzeczowej danego sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Wstępne badanie wystąpienia przesłanek dopuszczalności skargi jest dokonywane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."). Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określono w art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a). Przedstawione powyżej wyliczenie spraw należących do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych ma charakter zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w tym katalogu oznacza, że zainicjowana przez dany podmiot sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym - zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – że skarga podlega odrzuceniu. W świetle wskazanej regulacji sąd administracyjny zobligowany jest bowiem odrzucić skargę, jeżeli zainicjowana nią sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Na wstępie podkreślenia wymaga, że rzeczą Sądu nie jest domniemywać, co skarżący czyni przedmiotem skargi, ale przyjąć taki przedmiot zaskarżenia, jaki wskazuje strona skarżąca, jeżeli wskazanie to nie budzi wątpliwości i jako jasne w swej treści nie wymaga dodatkowego doprecyzowania przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniesiona przez R. C. skarga - jak wynika bezpośrednio z jej treści i co zostało dwukrotnie podkreślone przez skarżącego - odnosi się wprost do działań pracownika Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] - Inspektora Pracy M. W. Skarżący podkreślił przy tym, że już wcześniej kwestionował te same działania inspektora poprzez skargę wniesioną w trybie art. 227 k.p.a., która nie została jednak uwzględniona w 2016 r. Tytułem wyjaśnienia, odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje zatem, że przedmiotem skargi R. C. nie jest w szczególności wspomniana w treści skargi decyzja administracyjna z 2016 r. –[...] na mocy którego Salon Fryzjerski [...] T. D. został zobowiązany do zapewnienia w terminie do 31 lipca 2016 r., aby osoba spoza zakładu wykonująca w zakładzie zadania służby BHP posiadała co najmniej kwalifikacje specjalisty ds. bezpieczeństwa i higieny pracy określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy. Stawiane w skardze zarzuty związane są bowiem z powyższą decyzją jedynie w ten sposób, że w ocenie skarżącego w 2016 r. posiadał on kwalifikacje do wykonywania zadań specjalisty BHP w Salonie Fryzjerskim [...], co potwierdziło - zdaniem skarżącego - wydane mu w 2020 r. zaświadczenie. Wobec powyższego w ramach wydanej wobec byłego pracodawcy decyzji inspektor pracy nie był - zdaniem skarżącego - uprawniony do uznania, że skarżący nie posiadał kwalifikacji do wykonywania służby BHP. Tego rodzaju działanie inspektora pracy było bowiem w ocenie skarżącego równoznaczne z pozbawieniem go uprawnień do wykonywania zawodu specjalisty ds. bezpieczeństwa i higieny pracy. Jak wprost wynika z treści aktualnie wniesionej do Sądu skargi otrzymane przez skarżącego w 2020 r. zaświadczenie o posiadaniu kwalifikacji do wykonywania zadań specjalisty do spraw BHP zaktualizowało w jego ocenie konieczność ponowienia skargi na działania inspektora pracy, które podjął w 2016 r. w ramach kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy zatrudniającego ówcześnie skarżącego na stanowisku specjalisty do spraw BHP. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że przedmiot skargi nie mieści się w żadnej z wyżej wskazanych, wynikających z art. 3 p.p.s.a., kategorii aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wniesiona skarga stanowi bowiem w istocie kolejną skargę R. C. na nienależyte wykonywanie zadań przez pracownika Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] - Inspektora M. W., których miał się dopuścić w 2016 r. podczas kontroli przeprowadzonej u ówczesnego pracodawcy skarżącego, a zatem jest skargą, o której mowa w art. 227 k.p.a. i która nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Reasumując, wniesiona aktualnie do Sądu skarga – z uwagi na jej treść - nie może być traktowana przez Sąd w oderwaniu do trybu postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII k.p.a., zatytułowanego "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi, stosownie bowiem do treści art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe ograny albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. Organem właściwym do rozpoznania tego rodzaju skarg nigdy nie jest jednak sąd administracyjny. Uwzględniając treść art. 228 i art. 229 k.p.a. oraz treść zarządzenia nr [...] Głównego Inspektora Pracy z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie przyjmowania rozpatrywania i załatwiania skargi i wniosków oraz udzielania porad w jednostkach organizacyjnych Państwowej Inspekcji Pracy, skargi na inspektorów pracy powinny być kierowane do właściwych jednostek organizacyjnych Państwowej Inspekcji Pracy. Postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w Dziale VIII k.p.a. ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II k.p.a., ponieważ - w odróżnieniu od postępowania administracyjnego - postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb ten (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (zob. w tej materii m.in.: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 listopada 2015 r.; sygn. akt I OSK 3045/15 oraz z dnia 19 grudnia 2017 r.; sygn. akt II OSK 3207/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Końcowo wskazać należy, że R. C. wniósł już w trybie uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. do Okręgowego Inspektora Pracy skargę na działalność inspektora M. W. w dniu 1 lipca 2016 r. i skarga ta została rozpoznana (pismo Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy [...] z dnia 5 sierpnia 2016 r., n r[...]). Co istotne, skarżący zaznacza w aktualnie wniesionej do Sądu skardze, że chciałby aby działania inspektora pracy z 2016 r. zostały ponownie ocenione. Już z tego względu za przedmiot zaskarżenia w przedmiotowej sprawie nie można uznać pisma informującego skarżącego o sposobie załatwienia jego skargi na działania inspektora pracy, które skarżący otrzymał w 2016 r. Jednocześnie, jak wskazano wyżej, sądy administracyjne nie posiadają kompetencji do rozpoznawania skarg na nienależyte wykonywanie zadań przez pracowników organów państwowych, tj. ani poprzez bezpośrednie rozpoznawanie skargi wnoszonych w trybie art. 227 k.p.a., ani poprzez ewentualne kontrolowanie wyników postępowania toczącego się w trybie skagowo-wniskowym przed uprawnionym do tego organem. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji postanowienia.