III SA/Gd 125/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "A" w D. na decyzję Inspektora Transportu z dnia 12 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Transportu z dnia 27 października 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Inspektora Transportu na rzecz skarżącej "A" w D. 5261 (pięć tysięcy dwieście sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 27 października 2015 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), nałożył na "A" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w D. Oddział w S. karą pieniężną w wysokości 15.350 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedsiębiorstwie "A" Sp. z o. o. w D. Oddział w S. przeprowadzono kontrolę, z której sporządzono protokół z dnia 18 września 2015 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli było m.in. sprawdzenie wymogu instalowania i użytkowania tachografów zamontowanych w pojazdach samochodowych będących w prawnej dyspozycji kontrolowanego w okresie objętym kontrolą. Ponadto sprawdzono, czy kierowcy wykonujący przewozy w imieniu i na rzecz kontrolowanego przedsiębiorcy używają wykresówek/kart kierowców w każdym dniu pracy. W toku kontroli szczegółowej analizie poddano 11 kierowców za okres od 1 październik 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. W trakcie kontroli stwierdzono następujące naruszenia: - niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie; - naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę; - skrócenie dziennego czasu odpoczynku, o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za każda następną rozpoczętą godzinę; - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, o czas powyżej 15 minut do 30 minut, za każde następne rozpoczęte 30 minut; - przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, o czas powyżej 15 minut do jednej godziny; - przekroczenie tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, o czas powyżej 30 minut do dwóch godziny. "A" Spółka z o.o. w D. odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. decyzją z dnia 12 kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego również została skierowana do "A" Sp. z o. o. w D. Oddział w S. Organ odwoławczy stwierdził, stosownie do art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10 000 złotych za każde naruszenie. Zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 20.000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 11 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Stosownie do art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Organ odwoławczy opisał stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia, przypisując im odpowiednie pozycje załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym oraz kary pieniężne. Przytaczając przepisy prawa krajowego i wspólnotowego szczegółowo odniósł się do naruszeń. Odnośnie naruszenia lp. 1.4 załącznika nr 3 wskazał, że kara została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami (kara pieniężna w wysokości 11.200 zł). Analogiczne za prawidłowe uznał ukaranie strony za naruszenia określone w: lp. 6.3.11 załącznika (kara pieniężna w wysokości 1.500 zł); lp. 5.3 załącznika (kara pieniężna w wysokości 1.900 zł); lp. 5.2 załącznika (kara pieniężna w wysokości 500 zł); lp. 5.1 załącznika (kara pieniężna w wysokości 200 zł); lp. 5.5 załącznika (kara pieniężna w wysokości 50 zł). Za niezasadne uznał natomiast zarzuty odwołania podkreślając, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek prawidłowego organizowania procesu wczytywania danych z kart kierowców. Nadto prawidłowo organ pierwszej instancji nałożył na stronę karę pieniężną za każdy przypadek niezgłoszenia zmiany liczby pojazdów oraz numerów rejestracyjnych. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji podjął wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z poszanowaniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorstwa na podstawie art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. "A" Spółka z o.o. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez błędne oznaczenie adresata zaskarżonych decyzji, tj. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w D. Oddział w S., zamiast "A" Sp. z o.o. z siedzibą w D.; Inaczej mówiąc nałożenie kary na oddział skarżącej, który nie ma podmiotowości prawnej i co za tym idzie nie może być stroną postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. do niezbędnych i istotnych składników decyzji zalicza się: określenie organu administracji publicznej, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej ten organ - autora tego aktu. Przepisy tego artykułu dotyczą wszystkich organów administracji publicznej w jednakowym stopniu, zarówno jednoosobowych jak i kolegialnych. Istotne dla sprawy jest oznaczenie w decyzji strony, czyli podmiotu, który nabywa w drodze tego aktu konkretne prawo, lub na którego nałożone zostały określone obowiązki. Osoby fizyczne powinny być oznaczone danymi personalnymi wraz z adresem zamieszkania (pobytu), osoby prawne oraz jednostki organizacyjne - pełną nazwą i siedzibą podaną zgodne z danymi zawartymi w stosownym rejestrze, ewidencji lub w umowie powołującej dany podmiot do życia (tak: B. Adamiak, J. Borkowski w: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo CH Beck, Warszawa 2004, s. 498). Jak wynika z art. 163 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, jednym z niezbędnych elementów, od których uzależnione jest powstanie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, jest jej wpisanie do Krajowego Rejestru Sądowego. Natomiast zgodnie z art. 36 pkt 6 w związku z art. 38 pkt 1 lit. c i d ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r. poz. 687), w dziale 1 rejestru przedsiębiorców zamieszcza się takie dane jak: siedziba i adres każdego wpisanego podmiotu, a jeżeli taki podmiot posiada oddziały - także ich siedziby i adresy. W niniejszej sprawie stroną jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą wskazaną w takim rejestrze, a nie jej jednostka organizacyjna będąca oddziałem spółki. Przez adres spółki podany w rejestrze należy rozumieć adres jej siedziby, a nie adres jej oddziału (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2006 r. o sygn. akt III CZP 119/05). Mimo wszczęcia w dniu 23 września 2015 r. postępowania wobec "A" Sp. z o.o. z siedzibą D. organ pierwszej instancji wydał decyzję, w której jako adresata wskazał "A" Sp. z o.o. z siedzibą w D. Oddział w S. Podobnie stronę określił organ odwoławczy. Tak sformułowany akt, zawierający dane dotyczące podmiotu, który w rzeczywistości nie istnieje, nie może pozostać w obrocie. Na poparcie swego stanowiska skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Na marginesie zauważyła, że adresatem zaskarżonych decyzji jak i stroną postępowania według organów jest jej oddział w S. , co wskazuje m.in. właściwość organu prowadzącego postępowanie w pierwszej instancji jak i pouczenie w zaskarżonej decyzji, że stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olszynie. Mając na uwadze fakt, że stroną postępowania winna być "A" Sp. z o.o. z siedzibą w D., to właściwym do złożenia skargi powinien być Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Nie ma żadnych wątpliwości, że właściwość sądu została określona na podstawie siedziby oddziału skarżącej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem przesłanie decyzji na adres oddziału spółki nie może rzutować na kwestię jej doręczenia i wejścia do obrotu prawnego. Należy uznać, że strona postępowania została prawidłowo określona. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1303/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wyżej wskazane kryterium kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej zwanej "k.p.a.", decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wymienione składniki decyzji, służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego i należy przyjąć, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników jest decyzją wadliwą. W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto natomiast, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005 r. s. 645; wyrok z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, publ. OSPiKA 1982 Nr 9-10; wyrok z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 164/08, Lex nr 504769). Strona (adresat) decyzji powinna zostać w decyzji wskazana w sposób nie budzący wątpliwości, a więc na tyle jednoznacznie, by nie było żadnych wątpliwości, do jakiego podmiotu została skierowana i na jaki podmiot nakłada obowiązek konkretnego zachowania. Wymóg ten ma na celu umożliwić w przyszłości prawidłowe przeprowadzenie ewentualnej egzekucji nałożonego obowiązku. Osoby prawne (spółki kapitałowe prawa handlowego) oznacza się ich pełna nazwą (firmą) z podaniem formy prawnej wykonywania działalności gospodarczej oraz ze wskazaniem siedziby, zgodnie z danymi zawartymi we właściwym rejestrze. O tym kto może być stroną postępowania administracyjnego stanowi art. 29 k.p.a. - mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Stosownie do art. 30 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.) oddział oznacza wyodrębnioną i samodzielną organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywaną przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności. Na gruncie art. 5 pkt 4, jak również innych przepisów powołanej ustawy, nie można wywieść odrębności prawnej oddziału od spółki. Odrębność od spółki polega tylko na funkcjonalnym i przestrzennym wydzieleniu części organizacyjno-gospodarczej spółki ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2011r. sygn.. akt II FSK 1773/09, LEX nr 818429). Oddział spółki prawa handlowego nie posiada zatem osobowości prawnej, nie może być również uznany jako odrębna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, o której mowa w art. 29 k.p.a., cały czas pozostaje bowiem częścią spółki. Wynika z powyższego, że oddział spółki prawa handlowego nie może występować samodzielnie w obrocie prawnym i być adresatem decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie obie wydane w sprawie decyzje zostały skierowane do "A" Sp. z o.o. z siedzibą w D. Oddział w S., nie zaś do "A" Sp. z o.o. z siedzibą w D., zatem nie zawierają one prawidłowego oznaczenia strony postępowania i tym samym nie wskazują precyzyjnie adresata, na którego została nałożona kara pieniężna. Brak jednoznacznego oznaczenia podmiotu, na który nałożono karę może uniemożliwić wykonanie decyzji z zastosowaniem środków egzekucyjnych. Błędne określenie strony poprzez wskazanie oddziału spółki, zamiast skarżącej spółki stanowi uchybienie procesowe będące podstawą uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., uchybienie to może mieć bowiem istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1074/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd nie podzielił tym samym prezentowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu w powyższej kwestii. Odnośnie zaś twierdzenia, że przesłanie decyzji na adres oddziału nie może rzutować na kwestie jej doręczenia i wejścia do obrotu prawnego, Sąd wskazuje uwagę na treść art. 45 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Żaden przepis k.p.a. nie dopuszcza możliwości doręczenia przesyłki skierowanej do jednostki organizacyjnej (spółki kapitałowej prawa handlowego) na adres jej oddziału. Doręczenie przez organ administracji decyzji jednostce organizacyjnej danej strony, w tym wysłanie korespondencji na adres oddziału, nie zaś na adres siedziby głównej, nie może być uznane jako skuteczne doręczenie przesyłki (postanowienie NSA z 9 lutego 2011 r., II OSK 166/11, LEX nr 1071188). Organ odwoławczy, nie tylko nie dostrzegł wskazanej wyżej wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, kwalifikującej ją do uchylenia, ale powielił błąd wydając zaskarżoną decyzję i wskazując w niej jako adresata oddział skarżącej spółki. Tym samym organ ten dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 1 k.p.a.. Oba wydane w sprawie rozstrzygnięcia naruszały przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, stąd Sąd w tej sprawie zwolniony był z obowiązku dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić powyższą ocenę prawną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 października 2016 r. ).