III SA/Gd 128/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "A" w M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 06 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie przedłużenia umowy dzierżawy nieruchomości oddala skargę. Uchwałą z dnia 6 października 2005 r. nr [...] r. Rada Gminy w M. na podstawie § 16 ust. 7 Statutu Gminy [...] w zw. z § 10 uchwały Rady Gminy w M. z dnia 2 kwietnia 2003 r. nr [...] w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, po zapoznaniu się ze stanowiskiem komisji Rady Gminy, postanowiła negatywnie zaopiniować przedłożony przez Wójta Gminy [...] wniosek w sprawie przedłużenia umowy dzierżawy Gminnego Ośrodka Zdrowia w M. przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A" w M., reprezentowany przez D. I. Jednocześnie stwierdzono, iż wykonanie uchwały wchodzącej w życie z dniem podjęcia powierza się wykonanie Wójtowi Gminy w M. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wskazano, iż w dniu 16 września 2005 r. do Wójta Gminy w M. wpłynął wniosek w sprawie przedłużenia umowy dzierżawy pomieszczeń Gminnego Ośrodka Zdrowia na kolejne 3 lata. W świetle zaś postanowień w/w uchwały zgodę w powyższej sprawie wyraża Wójt Gminy po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Gminy. Z uwagi na ograniczenie zakresu świadczonych przez dyrektora N.Z.O.Z "A" usług medycznych (brak pediatry oraz stomatologa), narastającą ilość skarg mieszkańców na funkcjonowanie zakładu oraz złą współpracę dyrektora zakładu z organami gminy Rada Gminy po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji RG w M. wyraziła negatywną opinię w sprawie przedłużenia zawartej w dniu 31 grudnia 2002 r. umowy dzierżawy na rzecz dotychczasowego dzierżawcy. Pismem z dnia 17 października 2005 r. N.Z.O.Z "A" zwrócił się do Rady Gminy w M. z prośbą o udzielenie rocznego okresu karencji dotyczącej wykonania przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu pisma wskazano, iż działalność gospodarcza związana z ochroną zdrowia jest przez zakład prowadzona od 1999 r. Do tej pory udało się wyremontować pomieszczenia ośrodka, a z jego usług korzysta trzy tysiące osób. Tym samym nie można pacjentów pozbawić opieki z dnia na dzień; z kolei okres przejściowy byłby potrzebny na dokonanie przeprowadzki oraz przystosowanie nowej siedziby do prowadzenia dalszej działalności. Co więcej, w ocenie dyrektora zakładu istotną kwestią jest również niechęć Wójta Gminy do jego koloru skóry. Następnie, pismem z dnia 19 października 2005 r. zatytułowanym "zaskarżenie" N.Z.O.Z "A" zaskarżył uchwałę Rady Gminy w M. z dnia 6 października 2005 r. do Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż przedmiotowa uchwała została przygotowana według projektu Wójta Gminy, który w trakcie sesji namawiał radnych do poparcia jego projektu i wydania negatywnej opinii. W ocenie skarżącego powzięta uchwała jest krzywdząca i może zaszkodzić mieszkańcom gminy, których liczba na koniec 2000 r. wyniosła ponad 3000. Wykonanie uchwały pozbawia nadto pracy dyrektora zakładu jak i zatrudnionych pracowników. W ocenie strony skarżącej brak przychylności Wójta Gminy, który często dopuszczał się różnych uchybień, wynika m.in. z chęci oddania wynajmowanych dotychczas pomieszczeń N.Z.O.Z. "B"; nadto istotną jest osobista nieprzychylność wobec osoby dyrektora zakładu. W piśmie z dnia 21 października 2005 r. podpisanym przez Przewodniczącego Rady Gminy w M. wskazano, iż radnych zapoznano z prośbą o roczną karencję uchwały z dnia 6 października 2005 r.; jednakże radni wyrazili stanowisko, iż treść przedmiotowej uchwały winna być wiążąca. Pismem z dnia 24 października 2005 r. N.Z.O.Z. "A" złożył do Rady Gminy w M. ofertę na dzierżawę pomieszczeń w celu świadczenia usług medycznych w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej od 1 stycznia 2006 r. Pismem z dnia 7 listopada 2005 r. Przewodniczący Rady Gminy w M. poinformował, iż radni podtrzymują dotychczasową decyzję i stąd też oferta nie może być rozpatrzona. Wojewoda [...] w piśmie z dnia 15 grudnia 2005 r. w odpowiedzi na powyższą skargę N.Z.O.Z "A" podniósł, iż zakwestionowana uchwała, która podlega badaniu na podstawie kryterium zgodności z prawem, została podjęta przez uprawniony do tego organ we właściwym trybie oraz z uwzględnieniem właściwej podstawy prawnej. Jak podał organ zainicjowana interwencja przez organ nadzoru może być jedynie potraktowana jako "sygnał w sprawie"; ocena bowiem, czy doręczona uchwała wymaga wzruszenia jest wyłączną domeną organu, zaś postępowanie w sprawie może być prowadzone tylko z urzędu. W następstwie zaś udzielonej przez Radę Gminy w M. odpowiedzi uznać należało, iż wskazywany akt jest zgodny z § 16 ust.7 statutu gminy w zw. z § 10 uchwały Rady Gminy z dnia 2 kwietnia 2003 r., tj. z aktami o charakterze normatywnym, stanowiącymi prawo miejscowe. Nadto organ podniósł, iż przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, iż sprawowanie nadzoru musi się odbywać w granicach dopuszczalnych przepisami prawa; nadzór w odniesieniu do uchwał organów samorządowych ogranicza się więc do badania ich zgodności z prawem, bez kontroli w oparciu o kryterium gospodarności czy też celowości. Zaskarżając uchwałę Rady Gminy w M. z dnia 6 października 2005 r. nr [...] skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w trybie art. 101 ust. 1 i 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, N.Z.O.Z. "A" reprezentowany przez dyrektora D. I., powtarzając argumentację zawartą w dotychczasowej korespondencji do Rady Gminy i Wojewody [...] wskazał, iż uchwała została podjęta pod dyktando Wójta Gminy, który od samego początku był wrogo nastawiony do dyrektora zakładu z uwagi na kolor jego skóry. Nadto w skardze podniesiono, iż w pomieszczenia zainwestowano około 50 tys. zł i systematycznie poprawiano jakość świadczonych usług. Tym samym wykonanie kwestionowanej uchwały zaszkodzi mieszkańcom gminy, pozbawiając ich możliwości korzystania z opieki zdrowotnej. Co więcej, wykonanie uchwały pozbawi wiele osób pracy a tym samym jedynego źródła utrzymania. Nadto skarżący podniósł, iż niechęć wójta wynika poniekąd z chęci oddania przedmiotowych pomieszczeń firmie jego kolegi, tj. N.Z.O.Z. "B" w P. Wójt zawsze był przeciwny osobie dyrektora zakładu i tym razem, wykorzystując okazję doprowadził do konieczności opróżniania wydzierżawianych pomieszczeń. Wójt niejednokrotnie okazywał niechęć także wobec żony dyrektora zakładu. W przeciągu lat zmuszał w/w m.in. do podpisywania niekorzystnych umów, opuszczenia mieszkania znajdującego się nad zakładem pod pretekstem utworzenia gabinetu, naruszał warunki umowy dzierżawy oraz nakazywał zbierać informacje na temat dyrektora zakładu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w M. wniosła o jej odrzucenie, wskazując, iż skarga została wniesiona bezpośrednio do Sądu z pominięciem organu; co więcej, skarżący nie dopełnił obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia oraz nie określił przepisów prawa naruszonych w wyniku podjęcia uchwały. Nadto w ocenie organu zaskarżona uchwała nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i nie podlega kognicji sądu administracyjnego; jest jedynie oświadczeniem woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego wyrażonym w formie uchwały. Podane zaś przez skarżącego ogólnikowe zarzuty, zwłaszcza w odniesieniu do osoby wójta są nieprawdziwe i nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji sprawy. W odpowiedzi na skargę wskazano również, iż obecnie w gminie funkcjonują dwa ośrodki - N.Z.O.Z. "A" oraz N.Z.O.Z. "B" co daje mieszkańcom możliwość wyboru i pozytywnie wpływa na konkurencję i jakość świadczonych usług medycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na fakt, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała rady gminy zasadniczego znaczenia nabierają postanowienia art. 101 ust. 1 - 3 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Co istotne, skargę na uchwałę lub zarządzenie można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się zaś przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, tj. art. 35 i n. k.p.a. Z powyższej dyspozycji wynika wprost, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego warunkują łącznie dwa elementy: bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnień lub interesu prawnego oraz wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretny podmiot. Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż właśnie w przedmiotowym zakresie postępowanie prowadzone na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym różni się od postępowania prowadzonego w trybie przepisów k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, publ. ONSA i WSA 2005/1/2), skarga z art. 101 w/w ustawy zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy środek ten spełnia wymagania formalne (termin określony w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosowne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, sąd zobligowany jest przystąpić do badania legitymacji skarżącego. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej( art.3§2 pkt6 u.p.s.a), gdyż nieruchomości gminne/powiatu/ są mieniem publicznym zaś gospodarowanie mieniem publicznym czego przejawem jest zawieranie umów dzierżawy jest wykonywaniem administracji publicznej. Zaskarżona uchwała zaś ma bezpośredni związek z uprawnieniami gminy w zakresie wyboru dzierżawcy spornej nieruchomości. W świetle utrwalonego orzecznictwa przyjmuje się, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu więc o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych. Uwzględniając również pogląd orzecznictwa, iż z wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przez skarżącego wynikać musi jednoznaczne niezadowolenie z podjętej uchwały zaś pismu temu nie należy stawiać nadzwyczajnych wymogów, Sąd uznał, że pismo z dnia 24 października 2005r. spełnia przesłankę określoną w art.52§4 u.p.s.a. Także odpowiedź organu nie nasuwa wątpliwości w zakresie prezentowanego stanowiska/pismo z dnia 7 listopada 2005r./ Na podstawie zebranego materiału dowodowego /k.79 i 82 akt sprawy/ Sąd przyjął, iż został zachowany termin z art.53§2 u.p.s.a do złożenia skargi, tym samym należało zbadać czy skarżący legitymowany był do zaskarżenia uchwały. Co oczywiste, w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały naruszony został interes faktyczny podmiotu skarżącego, działającego przez swego dyrektora, skoro wskazywano, iż przyjęte przez organ jednostki samorządu terytorialnego rozwiązanie jest krzywdzące i niekorzystne. Zwrócić należy jednak uwagę, iż naruszenie interesu faktycznego, nie może być samoistną podstawą do skutecznego zakwestionowania spornej uchwały. Przedmiotowa konstatacja prowadzi do wniosku, iż uchwała organu gminy może być skutecznie zaskarżona dopiero wówczas gdy wykaże się naruszenie interesu prawnego. Wskazać należy, iż interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego jest zatem naruszeniem subiektywnie pojmowanego interesu, które, co ważne, obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez dany organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. w tej materii wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1992 r., SA/Lu 307/92, nie publ. oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90, publ. ONSA 1990/4/4). Z uwagi zaś na bezpośredniość, konkretność oraz realny charakter interesu prawnego kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego eliminować należy sytuację, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do danego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (w tym zakresie zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, baza Lex nr 80699). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie badając legitymację procesową skarżącego, należało ustalić, w jaki sposób naruszono prawem chroniony interes lub uprawnienie wnoszącego skargę. Skarżący wykazując swoją legitymację procesową do wniesienia skargi wskazał, że zaskarżona uchwała w sposób rażący szkodzi mieszkańcom gminy i jego pacjentom, gdyż z dniem 01.01.2006r. pozbawia ich możliwości korzystania z opieki medycznej świadczonej przez wybranego lekarza a pracowników placówki i jego pozbawia jedynego źródła utrzymania. Przypomnieć należy, że zaskarżona uchwała dotyczy negatywnej opinii co do zawarcia ze skarżącym umowy dzierżawy nieruchomości na okres ponad trzech lat zaś uprawnienie wynikające z art. 101 ust.1 wskazanej wyżej ustawy nie ma charakteru actio popularis, tak więc nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia skarżącego. Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, a to prowadzi do wniosku, że nie ma on legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.