III SA/Gd 128/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 16 listopada 2017 r. o oddaleniu odwołania "A" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. w sprawie rozstrzygnięcia postępowania konkursowego z dnia 3 listopada 2017 r. postępowania nr: [...] w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna na obszar: 2208 powiat. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 15 września 2017 r. ogłoszono postępowanie konkursowe poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od dnia 1 grudnia 2017 r. do dnia 30 września 2022 r. we wskazanym powyżej zakresie. Ogłoszenie określało wartość zamówienia na kwotę nie wyższą niż 2 000,25 zł na okres rozliczeniowy od dnia 1 grudnia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. oraz określało maksymalną liczbę umów, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania - na dwie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wpłynęły 2 oferty, które zakwalifikowano do części niejawnej postępowania, w tym ofertę "A" Spółki z o. o. z siedzibą w Ł. Oferty te spełniały wymagania określone w aktach prawnych wskazanych w ogłoszeniu o postępowaniu. W dniu 3 listopada 2017 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania, w wyniku którego do zawarcia umowy wybrano jeden podmiot – "B" w L. Komisja dokonała wyboru oferenta, którego oferta uzyskała najwyższą punktację w kryteriach niecenowych oraz przedstawiała najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. W postępowaniu nie została wybrana oferta odwołującego się. Wybrana oferta otrzymała 69,762 punktów, w tym za kryteria cenowe 9,762 pkt i za kryteria niecenowe 60,000 pkt. Oferta odwołującego się otrzymała za kryteria cenowe 10,000 pkt, a za niecenowe 36,000 pkt - w sumie 46,000 pkt. W postępowaniu zaplanowano do zakupu 1 905 świadczeń na kwotę 2 000,25 zł, a ilość zakupiona to 2105 na kwotę 1 999,75 zł. Świadczenia w tym zakresie zostały zabezpieczone w 110 %. Od rozstrzygnięcia postępowania "A" Spółka z o.o. w Ł. złożyło odwołanie, w którym postawiło pytania o przyczyny naruszenia zasady równego traktowania podmiotów, bowiem postępowanie zostało ogłoszone z zamysłem zawarcia dwóch umów, a w konkursie wzięli udział dwaj oferenci, spełniający wymogi konkursu; co stało na przeszkodzie zakontraktowania świadczeń na terenie Ł.; co było powodem nie wybrania oferty odwołującego się, który gwarantował kompleksowość, jakość i pełną dostępność do świadczeń oraz korzystny bilans ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia; dlaczego odwołujący, po 16 latach ciągłości świadczenia usług w ramach umowy z NFZ z zakresu lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna został wyeliminowany przez Komisje Konkursową mimo możliwości wyboru oferenta spełniającego wszystkie kryteria. Decyzją z dnia 16 listopada 2017 r. Dyrektor OW NFZ oddalił odwołanie podkreślając, że postępowanie konkursowe było przeprowadzone prawidłowo, a zarzuty odwołującego były niezasadne. W postępowaniu konkursowym nie został naruszony art. 134 ustawy o świadczeniach, zobowiązujący do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem zostały udostępnione oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania odwołujący się miał możliwość zapoznania się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które zostały podane w ogłoszeniu postępowania. Zatem strona posiadała pełną wiedzę na temat obowiązujących regulacji prawnych związanych z prowadzonym postępowaniem. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy organ ten wyjaśnił, że ma za zadanie po raz kolejny rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość wydanej decyzji administracyjnej. Organ nie przeprowadza zatem ponownie postępowania konkursowego, gdyż ta czynność należy tylko i wyłącznie do komisji konkursowej, ale bada, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Odwołujący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazał żadnych nowych zarzutów - ani w stosunku do działań komisji konkursowej, ani do decyzji wydanej przez Dyrektora POW NFZ nr [...] z dnia 16 listopada 2017 r. Spółka podkreśliła, że spełniała wszystkie wymagania określone w przepisach wskazanych w ogłoszeniu postępowania, a komisja konkursowa potwierdziła zgodność złożonej oferty ze stanem faktycznym, co uprawniało komisję do wybrania również odwołującego. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzasadniając to zarówno uzyskanym wynikiem, jak i potrzebą zwiększenia dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcom zamieszkującym gminę W. i miasto Ł. W ocenie organu, w decyzji z dnia 16 listopada 2017 r. w całości odniesiono się do zarzutów wskazanych w odwołaniu, a także do dostępności świadczeń wskazując, iż postępowanie konkursowe prowadzi się w celu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zatem na każdym jego etapie komisja konkursowa podejmuje działania zmierzające do wyboru ofert i zawarcia umów w takiej liczbie, która zapewni świadczeniobiorcom dostęp do świadczeń zdrowotnych określonego rodzaju. Działania komisji nie mają jednak prowadzić do zawarcia umów ze wszystkimi oferentami, biorącymi udział w postępowaniu. Zadaniem komisji jest wybór najkorzystniejszych ofert, w ramach kwoty zamówienia, co nie oznacza konieczności zawierania umów z każdym z oferentów przystępujących do konkursu. Konkurs ofert nie stanowi gwarancji przedłużenia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ani nie jest też gwarancją jej zawarcia, jest bowiem trybem wyboru oferentów celem zawarcia umów w poszczególnych zakresach i rodzajach świadczeń. Oferent, którego oferta została wybrana uzyskał wyższą punktację, niż odwołujący się. W ocenie organu zasady przeprowadzania postępowania nie zostały naruszone, a interes prawny odwołującego się nie doznał uszczerbku , o którym mowa w art.152 ust. 1 ustawy . Skargę na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosło "A" Spółka z o.o. w Ł., domagając się jej uchylenia. Zarzucono naruszenie: * art. 134 ust. 1 i art. 148 ust. pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz przepisów zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] i nr [...]; * art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokonanie kompletnych ustaleń faktycznych oraz prawnych, a także nie wyjaśnienie w pełni zgłoszonych przez skarżącą argumentów w treści decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu , którego konsekwencją było nie zawarcie umowy ze skarżącym, mimo że gwarantuje on standard usług odpowiadający najwyższym normom. Skarżący zainwestował w najnowocześniejszy sprzęt rehabilitacyjny, przystosował pomieszczenia do wymogów żądanych przez NFZ. Do dyspozycji pacjentów jest wykwalifikowana kadra medyczna, legitymująca się gruntownym wykształceniem oraz długoletnią praktyką w zawodzie. Skarżący dokonał rozpoznania zapotrzebowania na świadczenia rehabilitacyjne, zwłaszcza na terenie miasta Ł. i Gminy W., uzyskując informację, iż zapotrzebowanie na tego typu usługi medyczne jest duże, co znalazło między innymi potwierdzenie w piśmie polecającym Wójta Gminy W. z dnia 10 listopada 2017 r., Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 listopada 2017 r., czy Burmistrza Miasta Ł. z dnia 13 listopada 2017 r. Skarżący wskazał, że usługi w ramach opieki zdrowotnej przez NFZ winny być świadczone najbliżej miejsca zamieszkania pacjentów, zwłaszcza usługi o charakterze rehabilitacyjnym, który to wymóg skarżący spełnia. Skarżący podniósł, że mieszkańcy miasta Ł. czy gminy W. z uwagi na niewybranie oferty skarżącego, aby otrzymać bezpłatną pomoc w zakresie rehabilitacji, zmuszeni są pokonywać odległość 20-30 kilometrów do miasta L. Zarzucił, że organ nie ustosunkował się do wątpliwości skarżącego , jakie miał on do podjętej decyzji, ani nie odniósł się do kwestii poruszanych w pytaniach, stawianych przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami normują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W myśl art. 139 ust. 1 ustawy, zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159 i art. 159a, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie: 1) konkursu ofert albo 2) rokowań. Przepis art. 139 ust. 2 ustawy stanowi, że w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ust. 9. W celu przeprowadzenia rokowań po zamieszczeniu ogłoszenia Fundusz wysyła zaproszenia. Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy, w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności. Komisja rozpatruje i rozstrzyga protest w ciągu 7 dni od dnia jego otrzymania i udziela pisemnej odpowiedzi składającemu protest. Nieuwzględnienie protestu wymaga uzasadnienia ( art. 153 ust. 3 ). Z kolei art. 154 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie ( art. 154 ust. 3 ). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 154 ust. 4). Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (..) i wydaje decyzję administracyjną w sprawie ( art. 154 ust. 6). Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego ( art. 154 ust. 8). Postępowanie zainicjowane odwołaniem świadczeniodawcy jest postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego wobec postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z art. 154 ust. 1 ustawy wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi mają zostać zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a zatem rozstrzygnięcie to wskazuje również świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do tego, czy w toku przedmiotowego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prawidłowo rozstrzygnięto postępowanie poprzez wybór oferty jednego tylko oferenta –"B" w L. do realizowania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżąca spółka zarzucała naruszenie jej interesu prawnego poprzez nie zawarcie z nią umowy pomimo istnienia przesłanek to umożliwiających. Podkreślała, że gwarantuje standard usług odpowiadający najwyższym normom, zainwestowała w najnowocześniejszy sprzęt rehabilitacyjny , posiada wykwalifikowaną kadrę. Powołała się na pisma polecające Wójta Gminy W., Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ł., Burmistrza Miasta Ł. Stwierdzenia w tej sytuacji wymaga, że stanowisko skarżącej o naruszeniu jej interesu prawnego zostało oparte w istocie na tezie, że skoro ogłoszenie o konkursie przewidywało, że po przeprowadzeniu postępowania możliwe jest zawarcie maksymalnie dwóch umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, to rozstrzygnięcie konkursu poprzez wybranie tylko jednego podmiotu do zawarcia przedmiotowej umowy świadczy o naruszeniu tego interesu. Skarżąca zarzucała też dyskryminację mieszkańców gmin powiatu i naruszenie równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Wskazać wobec powyższego należy, że w niniejszej sprawie rzeczą organu było wszechstronne zbadanie sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału, w skład którego wchodziły oferty podmiotów biorących udział w konkursie. Akta sprawy zawierają oferty zgłoszone do konkursu, co pozwoliło na weryfikację pracy komisji konkursowej. W decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 16 listopada 2017 r. znalazło się zestawienie przedstawiające ilość punktów uzyskanych przez oba podmioty w poszczególnych kategoriach. Przedstawione w tabeli dane umożliwiają porównanie uzyskanych przez poszczególne oferty ocen, w tym punktacji za wymagane kryteria. Za kryteria cenowe skarżąca uzyskała maksymalną ilość punktów - 10, a "B" – 9,762 punktów. Za kryteria niecenowe skarżąca uzyskała 36 punktów, a kontroferent - 60 na 90 możliwych. Za kryteria cenowe i niecenowe skarżąca uzyskała razem 46 punktów, a "B" – 69,762 punktów (na 100 możliwych). Podkreślić trzeba, że skarżąca spółka nie kwestionowała w żadnym zakresie ani ilości punktów, uzyskanych przez "B" w L., ani ilości punktów , które sama uzyskała w toku postępowania konkursowego. Skarżąca nie kwestionowała żadnej z ocen; nie twierdziła przykładowo, że wadliwie zawyżono ilość punktów oferentowi, którego wybrano w konkursie , lub że przyznano jej za mało punktów za jakieś kryterium, co miało wpływ na wynik konkursu. Oferta skarżącej uzyskała w końcowej ocenie mniejszą ilość punktów, niż oferta "B" w L., przy zastosowaniu tożsamych kryteriów, co spowodowało uplasowanie jej na drugim (ostatnim) miejscu w rankingu końcowym. Zauważyć należy, że komisja przy wyborze najkorzystniejszej oferty czy ofert kierować się musi przede wszystkim kryteriami wyboru ofert, jakimi są : jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość, cena. Tylko to ostatnie kryterium (wraz z liczbą planowanych świadczeń ) może podlegać negocjacjom , przy czym skarżąca w kryteriach cenowych uzyskała najwyższą możliwą liczbę punktów, wobec czego negocjacje nie doprowadziłyby do podwyższenia liczby uzyskanych przez nią punktów. Konkursowy charakter postępowania w sprawie zawarcia umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych polega na eliminowaniu ofert, z którymi NFZ nie zawrze umowy, wobec czego przy określonej puli środków na zakup poszczególnych świadczeń do zawarcia umowy czy umów wybierane są podmioty, które uzyskują w konkursie najwyższą , nie zaś najniższą ilość punktów. Uzyskanie najsłabszej punktacji, przy tożsamych dla uczestników konkursu kryteriach, spowodowało niewybranie oferty skarżącej spółki. O rozstrzygnięciu konkursu nie decyduje rodzaj i jakość starań oferenta o jakość świadczonych usług, lecz to, jak kwestia ta, będąca jednym ze składników oceny, zostanie oceniona w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym - w porównaniu z innymi oferentami, co wyraża się w przyznaniu określonej ilości punktów. W tym kontekście zauważyć należy, że z przedstawionego przez organ zestawienia i z zamieszczonych w nim informacji wynika, że oferta "B" uzyskała wyższą liczbę punktów w kryterium jakości, gdzie brano pod uwagę kwalifikacje personelu medycznego (w kryterium tym skarżąca uzyskała 25 punktów, a "B" - 40). Wyjaśnienia też wymaga, że konkurs - jak wskazuje już sama nazwa procedury wyłaniania podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa - ma na celu wybranie najlepszego kandydata. Określenie w ogłoszeniu o konkursie maksymalnej ilości umów, które mogą być zawarte nie oznacza, że taka właśnie ilość oferentów zostanie wybrana do zawarcia umowy, bowiem komisja może poprzestać na wyborze tylko jednego oferenta. Dysproporcja w ilości punktów, które uzyskała skarżąca i jej kontroferent uprawniała komisję konkursową do wyboru oferty jedynie jednego oferenta. Zarzut skargi, że usługi gwarantowane w ramach opieki zdrowotnej przez NFZ powinny być świadczone najbliżej miejsca zamieszkania pacjentów nie może być skutecznie podnoszony dla zwalczenia zaskarżonej decyzji, bowiem wymóg taki nie wynika z przepisów prawa. Z treści tego zarzutu wnioskować natomiast można, że skarżąca błędnie utożsamia obowiązek Funduszu zapewnienia równego traktowania świadczeniodawców, o jakim mowa w art. 134 ust. 1 ustawy, z równym traktowaniem świadczeniobiorców. Ta ostatnia kwestia nie jest natomiast przesłanką oceny, czy wskazany przepis został naruszony. Na marginesie dodać należy, że wyłonienie w konkursie najlepszego oferenta nie zawsze musi być związane z tym, że wszyscy świadczeniobiorcy zamieszkiwać będą w pobliżu miejsca świadczenia przez niego usług. Z kolei zarzut nierównego traktowania przez NFZ świadczeniobiorców z terenu Ł. i Gminy W. nie może mieć żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonych decyzji. Kontrola tych decyzji odbywa się bowiem nie na jakiejkolwiek płaszczyźnie, a na płaszczyźnie prawidłowości wyboru świadczeniodawców, z którymi mają zostać zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zwrócić należy jednak uwagę na to, że - jak wynika z odpowiedzi na skargę - NFZ w 2017 r. w celu uniknięcia koncentracji świadczeń na terenie powiatu wyodrębnił mniejsze obszary kontraktowe. W ocenie Sądu nie naruszono zasady równego traktowania świadczeniodawców, niezmienności warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, przestrzegania określonych w ogłoszeniu procedur, zachowania uczciwej konkurencji. Oferty poddano jednolitej ocenie przez sprawdzenie warunków niezbędnych do realizacji świadczeń, które były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Sąd nie podziela też zarzucanych przez skarżącą naruszeń przepisów postępowania uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględnia skargę w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd tego rodzaju naruszeń nie stwierdził. Mając na uwadze powyższe Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.