III SA/Gd 13/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi I. T. oraz K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 6 marca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał I. i K. T. pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w wysokości: 200 zł na marzec 2014 r.; 200 zł na kwiecień 2014 r.; -200 zł na maj 2014 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia podano art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) - dalej zwanej: "k.p.a.", art. 7 pkt 1, pkt 5, pkt 6, pkt 9 art. 8 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) i uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia 3 lutego 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin W zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2014 r. poz. 681). W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Stosownie zaś do art. 39 ust. 2 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W myśl § 1 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 3 lutego 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 podwyższa się do 150 % kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dla celów przyznawania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób i rodzin wymienionych w uchwale Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2013 r. poz. 1024). Kwota 150% kryterium dochodowego wynosi 813,00 zł na osobę samotnie gospodarującą i 684,00 zł na osobę w rodzinie. Z rodzinnego wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji wynika, iż dochód na osobę w rodzinie T. wynosi 257,13 zł. W związku z tym oraz z uwagi na niepełnosprawność, ciężką chorobę, konieczność zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej organ przyznał wnioskowaną pomocy. Strony odwołały się od tej decyzji podnosząc, że z uwagi na ich bardzo trudną sytuację rodzinną i majątkową, przyznane świadczenie jest zbyt niskie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 listopada 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1, ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w związku z ww. uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 3 lutego 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że z zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Okoliczności wymienione w art. 7 pkt 2-15 to: sieroctwo, bezdomność, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, przemoc w rodzinie, potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, brak umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizm lub narkomania, zdarzenie losowe i sytuacja kryzysowa, klęska żywiołowa lub ekologiczna. W przypadku udzielenia pomocy na dożywianie w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", finansowanego z budżetu państwa, kryterium dochodowe dla osób korzystających z tej formy pomocy na terenie miasta - uchwałą Rady Miasta z dnia 3 lutego 2014 r. -zwiększono do 150% kryterium dochodowego, ustalonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Bezspornym jest, że rodzina wnioskodawców, w której występuje niepełnosprawność, spełnia przesłanki przyznania pomocy pieniężnej z pomocy społecznej, w tym kryterium dochodowe. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Sam fakt spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości przez nią oczekiwanej. Organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy oraz uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc, zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Zdaniem organu pełne pokrycie kosztów wyżywienia miesięcznego rodziny wnioskodawców jest niemożliwe. Zadaniem gminy jest niesienie pomocy, a nie utrzymywanie jej mieszkańców, a zadanie to wykonuje dysponując ograniczonymi środkami finansowymi. Pomoc przyznana w sprawie finansowana jest z budżetu państwa i na ten cel gminy otrzymują stosowne środki z tego budżetu. Jak wynika z informacji nadesłanej przez Dzielnicowy Ośrodek Pomocy Społecznej Nr [...] w z formy pomocy państwa w zakresie dożywiania w okresie czterech pierwszych miesięcy 2014 r. skorzystało 176 rodzin, średnia kwota pomocy na rodzinę wyniosła 386 zł na jedną rodzinę na 4 miesiące. Rodzina stron otrzymała pomoc w łącznej kwocie 600 zł na 3 miesiące, a zatem wyższą, niż przeciętna kwota zasiłku na ten sam cel. Ponadto rodzina otrzymała pomoc na żywność w formie zasiłków celowych: w styczniu 140 zł, w lutym 150 zł, w kwietniu, również w ramach programu rządowego 100 zł. Przyznane zasiłki celowe są wyższe niż kwota przeciętnej pomocy przyznanej w tożsamym okresie jednemu środowisku pozostającego pod opieką wskazanego ośrodka pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji rozważając wniosek o przyznanie kolejnych zasiłków celowych wziął zatem pod uwagę sytuację materialną i rodzinną, ale również zmuszony był kierować się sytuacją finansową budżetu ośrodka. W ocenie organu odwoławczego decyzja o przyznaniu zasiłków celowych w kwocie po 200 zł na dożywianie nie przekracza ram uznania administracyjnego. I. i K. T. zaskarżyli opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący podważali ustalenia organu odwoławczego twierdząc m.in., że w lutym 2014 r. nie otrzymali żadnych zasiłków celowych i żyją w skrajnym ubóstwie. Nieprawdą jest, że otrzymują zasiłki stałe i okresowe w sposób systematyczny i ciągły. Wręcz przeciwnie, często otrzymują decyzje odmowne. Skarżący twierdzili, że odmowa przyznania im zasiłków lub wypłata ich w niskiej wysokości nie zapewnia rodzinie nawet minimum egzystencji. Oni sami wykorzystują wszystkie możliwości, by poprawić swoją sytuację materialną i bytową. Z winy organów jednak nie mogą w pełni korzystać ze świadczeń pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W jego ocenie rodzina skarżących nie może oczekiwać, że spełnione zostanie każde ich żądanie. Powołało się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 32/14), w którym podzielono stanowisko organów w podobnej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła być uwzględniona albowiem zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", a także uregulowania wynikające z uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2013 r., poz. 1024 ze zm.), zwanej dalej "uchwałą Rady Ministrów z 2013 r." oraz uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 3 lutego 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 681), zwana dalej "uchwałą Rady Miasta ". Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu- umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1), natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Zgodnie z art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1), przy czym zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Redakcja zacytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę zwrotu: "(...) może być przyznany (...)". Wyjaśnić należy, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Innymi słowy, osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek czy też nie w pełnym zakresie, zostanie automatycznie uwzględniony przez organ pomocy społecznej, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych danego organu udzielającego pomocy. W rozpoznawanej sprawie celem udzielonej pomocy było wsparcie rodziny skarżących w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, udzielone w ramach rządowego programu dożywiania wyznaczonego przepisami uchwały Rady Ministrów z 2013 r., który jest programem wspierania finansowego gmin w zakresie realizacji zadań własnych o charakterze obowiązkowym określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3 i pkt 14 ustawy (tj. zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym oraz dożywiania dzieci). Zgodnie z punktem V.1 uchwały Rady Ministrów z 2013 r. ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy. Ze środków przekazanych gminom z-Programu udziela się wsparcia w szczególności: dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W przedmiotowej sprawie organ - dostosowując rodzaj i formę wsparcia skarżących w ramach ww. Programu - uznał za najbardziej odpowiednie udzielenie rodzinie pomocy na zakup posiłku lub żywności w rodzaju świadczenia pieniężnego, w formie zasiłku celowego. Organy wskazały, że w rodzinie występuje niepełnosprawność i ubóstwo - z zebranej dokumentacji wynika bowiem, że dochód na osobę w rodzinie wynosi 257,13 zł, natomiast kwota 150% kryterium dochodowego, o której mowa w § 1 uchwały Rady Miasta z 2014 r., uprawniająca do przyznania pomocy w ramach ww. rządowego programu dożywiania wynosi 684 zł na osobę w rodzinie. W tej sytuacji organy orzekły w zaskarżonej decyzji o przyznaniu rodzinie pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w miesiącach marzec, kwiecień, maj 2014 r. w wysokości 200 zł w każdym miesiącu. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżących zarzutów należy wyjaśnić, że organ administracji publicznej może odmówić przyznania świadczenia lub też przyznać je w innym rozmiarze niż domaga się tego strona. Zarówno przyznanie świadczenia, jak i jego wysokość, uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Innymi słowy, ta ostatnia norma prawna jednoznacznie wskazuje, że organy administracji nie posiadają całkowitej swobody w zakresie przyznania zasiłków celowych, gdyż zasadniczym ograniczeniem są opisane wyżej możliwości konkretnego ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że w przypadku braku odpowiednich środków finansowych na przyznawanie zasiłków celowych organy administracji winny dzielić posiadane środki pomiędzy wszystkie osoby ubiegające się o tę formę pomocy pieniężnej. Warto również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 624/2007, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Przenosząc powyższe kwestie w realia rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że bezsprzecznie skarżący znajdują się w trudnej sytuacji finansowej. K. T. jest osobą schorowaną i bezrobotną. I. T. jest osobą niepełnosprawną (również córka A. T.). Ww. okoliczności nie mogą jednakże automatycznie rzutować na treść rozstrzygnięć odnoszących się do wniosku o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności. Należy także wskazać, że oboje skarżący korzystają na bieżąco z pomocy społecznej zgodnie z jej celami i zadaniami określonymi w art. 2 i 3 ustawy, o czym świadczy zebrany w sprawie materiał dowodowy. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w sytuacji, gdy organ dokonując oceny wszystkich okoliczności sprawy, do czego zobowiązuje go art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., uznał, że z uwagi na ilość posiadanych środków i ogólną liczbę osób korzystających z pomocy społecznej na terenie gminy nie ma możliwości przyznania skarżącym wyższych zasiłków, to w ocenie Sądu nie można w takiej sytuacji stwierdzić, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie narusza prawo, czy wykracza poza granice uznania administracyjnego. W ocenie Sądu organy obydwu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych znając dokładnie sytuację rodziny T. i prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto organy orzekające w sprawie prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Nie budzi zastrzeżeń poczyniona przez organy administracji ocena, że wobec ograniczonych możliwości finansowych pomocy społecznej świadczenia powinny być przyznawane wszystkim ubiegającym się o pomoc i spełniającym kryteria jej przyznania, co czyni niemożliwym przyznanie każdemu wnioskodawcy maksymalnych kwot zasiłków. Organy wzięły przy tym pod uwagę, że skarżący systematycznie korzystają z pomocy społecznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w Dzielnicowym Ośrodku Pomocy Społecznej Nr [...] w w okresie czterech pierwszych miesięcy 2014 r. udzielono - w ramach programu - pomocy w zakresie dożywiania 1/6 rodzinom, średnia kwota pomocy na rodzinę wyniosła 386 zł na jedną rodzinę na 4 miesiące. Skarżący otrzymali pomoc w łącznej kwocie 600 zł na 3 miesiące, a zatem wyższą, niż przeciętna kwota zasiłku na ten sam cel. Ponadto rodzina otrzymała pomoc na żywność w formie zasiłków celowych: w styczniu 140 zł, w lutym 150 zł, w kwietniu, również w ramach programu rządowego 100 zł. Odnośnie twierdzenia skarżących, że nieprawdą jest jakoby w lutym 2014 r. otrzymali zasiłek celowy na żywność, Sąd stwierdza, że z urzędu jest mu wiadomo, że taka pomoc została im przyzna decyzją Prezydenta Miasta z dnia 3 lutego 2014r. nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 listopada 2014r. nr [...]. W podsumowaniu Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek skarżących o przyznanie kolejnych zasiłków wziął pod uwagę sytuację materialną i rodzinną skarżących, ale również zmuszony był kierować się sytuacją finansową budżetu ośrodka, który nadto zobowiązany jest rozdzielać środki przeznaczone na zasiłki celowe rozważnie i sprawiedliwie pomiędzy wszystkich potrzebujących. W tym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.